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주택정책 목표 실현을 어렵게 하는 시장에 대한 7가지 오해

김진유(경기대학교 도시·교통공학과 교수)

2020.09.18 4997

정부의 주택시장 규제에 대한 찬반 논란이 뜨겁다. 집값 안정화를 통해 불로소득을 차단하고 내 집 마련을 원하는 서민들의 희망을 키우겠다는 정책 목표를 놓고, 취지의 옳고 그름을 떠나 실현 가능성에 대한 회의적 시각도 적지 않다. 주택과 부동산 정책, 도시계획 전문가인 김진유 경기대학교 교수는 부동산 시장 현실과 관련하여 우리 사회에 팽배한 잘못된 인식부터 바로잡아야 할 필요가 있다고 역설한다. 본격적인 해법과 처방 실천은 이를 전제로 할 때 가능하다는 것이다. 우리 주택시장의 현실 이해와 발전적 토의에 보탬이 되리란 판단 아래 김 교수의 주장을 그대로 싣는다. [편집자 주]


주택시장에 대한 정확한 진단은 주택정책의 가장 중요한 기초다. 정치적인 지향이나 정책목적의 순수성과는 별개로 시장에 대한 오해와 이에 기반한 접근이 예상치 못한 부작용들을 초래했다는 비판이 제기되었다. 일각에선 정치적 소신을 앞세운 성급한 정책 추진이 우리 주택정책이 냉탕과 온탕을 반복하며 표류하게 만들었다고 말한다. 잘못된 정책을 바로잡기 위해서는 주택시장에 대한 오해를 먼저 풀어야 한다. 여기선 주택시장에 대한 대표적인 오해를 살펴보고 바람직한 정책 방향을 제시해보고자 한다.

오해 1 : “주택 공급은 충분하다”

가장 대표적인 오해는 우리나라 주택이 충분하다는 것이다. 흔히 주택보급률이 100%를 넘었다는 것을 근거로 주장하는데 이는 통계적 착각이다. 보급률의 분모인 가구 수에는 실제 주택 수요를 유발하는 외국인 50만 가구가 빠져 있으며, 임시적 수요인 장기 체류 외국인들이나 6인 이상의 비혈연 가구도 포함되지 않는다. 또한 분자인 주택 수에는 오피스텔이나 고시원, 쪽방, 옥탑방 등 비주택이 포함되지 않는다. 한마디로 불완전한 지표다. 특히 결합(동거)과 해체를 반복하는 빈도가 높은 1~2인 가구가 많아지고 있으므로 가구 수를 기반으로 한 주택보급률 지표는 앞으로 더욱 불안정해질 것이다. 가장 객관적이면서 국제적인 주택수급 판단 지표로 사용되는 천 인당(인구 1천명 당) 주택 수로 보면 우리나라의 주택 재고는 여전히 부족하다. 우리나라의 천 인당 주택수는 2018년 기준으로 403채다. 유럽의 경우 대부분 500채가 넘으며, 일본도 494채로 90채 많다. 특히 수도권은 372 채에 불과해 주택 부족 문제가 심각한 상황이다. 오류 가능성이 큰 보급률에 현혹되지 말고 주택 재고의 절대 부족을 인정하여야 비로소 적절한 주택공급정책 수립도 가능하다.

<그림 1> 국가별 천 인당 주택 수 (출처: OECD Questionnaire on Affordable and Social Housing (2016, 2019))

오해 2 : “소형 주택을 집중적으로 공급해야 한다”

1~2인 가구가 증가하니 중대형보다 소형 주택을 집중 공급해야 한다는 주장도 오해에서 비롯되었다. 2018년 기준 우리나라 1인당 주거면적은 31.2㎡다. 우리보다 좁은 집에 살고 있다고 믿는 일본은 40.2㎡이고 영국은 40.9㎡이다. 이 면적은 모두 주택의 바닥면적(floor area) 기준이므로 단독주택이 많은 외국의 경우 마당이나 주차장을 포함한 실제 사용면적은 우리보다 훨씬 클 것이다. 그럼에도 일각에서는 1~2인 가구가 증가하니 이제 중대형 주택은 필요 없다고 주장한다. 심지어는 50년간 우리나라 주택 공급을 84㎡로 옥죄고 있는 ‘국민주택규모’를 더 줄여야 한다는 극단적인 주장까지 한다.

실상은 주택이 좁아 발코니를 확장하여 실내면적으로 쓰고 있는 데도 말이다. 국민주택규모(85㎡)를 넘는 순간 여러 가지 정책적 혜택은 사라진다. 그러다 보니 전체 주택의 35%가 84형(84㎡)이다. 통계를 보면 우리나라 주택의 면적별 재고가 일본과 비교할 때 얼마나 기형적인지 한눈에 알 수 있다(그림 2). 하루빨리 시대에 뒤떨어진 국민주택규모를 폐지하여 다양한 면적의 집을 공급할 수 있는 길을 터줘야 한다. 아울러 발코니 확장은 다시 불법화해야 한다. 아파트 발코니는 화재 시 피난공간으로서 안전과 직결된 공간이기 때문이다. 또한 포스트 코로나 시대를 맞아 파자마 바람으로 편하게 외부 공기를 접할 수 있는 귀중한 공간이기도 하다.

<그림 2> 우리나라와 일본의 주택면적별 재고 비율

오해 3 : “후분양이 선분양보다 더 좋다”

후분양이 선분양보다 수분양자(부동산 분양을 받는 사람)에게 더 좋다는 믿음도 큰 오해다. 우리나라의 선분양은 산업화 초기 주택공급기반이 약할 때 수분양자들의 자금을 융통해 공급을 확대하기 위해 도입되었다. 그러다 보니 일부는 선분양이 우리나라에만 있는 후진적 제도로 오해한다. 그러나 선분양은 미국이나 호주, 일본, 홍콩 등 다양한 국가에 존재한다. 물론 세부 사항은 다르다. 특히 다양한 금융 시스템이 발달한 선진국의 경우 수분양자로부터의 자금조달을 목적으로 하기 보다 사업성을 미리 확인해보는 목적으로 선분양을 진행한다.

미국의 디벨로퍼들과 대출은행들은 인허가 후 프리세일(presale. 선분양)을 통해 사업성을 평가하는 것이 보통이다. 사전 판매 실적이 좋으면 은행에서 대출이자를 깎아준다. 호주의 오프-더-플랜(off-the-plan)도 우리나라의 사전청약제도와 비슷하다. 물론 두 경우 모두 중도금이 없다는 점에서 우리와 똑같지 않다. 싱가포르의 주택청(HDB)이 공급하는 공공분양 주택은 일종의 주문형 생산 방식인 BTO (Build-to-Order) 방식을 채택하기도 한다. 3~4개의 주택사업지구에 대해 사전청약을 받아 청약률이 70% 정도 되면 해당 지구부터 공사를 시작한다. 대부분 국가에서는 분양시기에 대한 강제 규정이 없으며, 인허가를 받고 일정 공정이 진행되면 건설 초기에 팔기 시작해서 준공 후에도 계속 판매하는 게 일반적이다.

후분양을 의무화하면 건설사는 대규모 건설자금을 대출기관으로부터 조달해야 하므로 일정 수준 이상의 신용이 필요하다. 이 경우 중소 건설업체는 대출이 어려워 주택 사업을 포기하는 경우가 많아질 것이다. 결국 대기업 중심으로 공급을 하게 되어 전체적인 공급물량이 감소하고, 공급주체의 과점현상이 나타나면서 소비자 선택의 폭이 좁아질 가능성이 높다. 후분양은 구매하기 전에 직접 집을 볼 수 있으니 하자에 대하여 예방효과가 있다고 주장하는 사람들이 있다. 물론 눈으로 확인할 수 있는 하자는 잡아낼 수 있을 것이다. 하지만 누수나 결로 같은 중요 하자는 살아보기 전에는 알 수 없다. 최근 수도권 공급 주택에 대한 사전청약 추진은 후분양과 선분양이 적절히 조합될 필요가 있다는 점을 정부 스스로 인정한 것으로 볼 수 있다. 그러므로 선분양이나 후분양이나 각자의 장점과 단점이 있으므로 꼭 필요한 규제는 도입하되 분양 방식은 공급자와 수요자의 선택에 맡기는 것이 적절하다.

<표 1> 외국의 분양제도 (출처: 김진유(2018) ‘후분양제 도입에 따른 대책 및 활성화 방안 수립 연구’ GH경기주택도시공사)

오해 4 : “전세는 한국에만 있는 후진적 제도다”

전세는 후진적인 제도이며 결국 사라지리란 판단도 성급하다. 유엔(UN) 보고서를 비롯한 여러 문헌을 통해 전세는 우리나라에만 있다는 오해는 점점 해소되어가고 있다. 그럼에도 불구하고 여전히 세간의 인식은 부정적이다. 전세가 우리나라 이외 국가에서는 미미한 수준이고 금융 시스템이 제대로 발달하지 못한 저개발국에만 있다고 백안시한다. 특히 최근에는 전세가 갭투자의 원흉으로 지목되면서 투기 수단으로 비난받고 있다.

그러나 좀 더 냉정히 생각해볼 필요가 있다. 우리나라 사람들은 세계적으로도 새로운 문화의 흡수 속도가 빠른 편인데, 전세가 어떻게 여태까지 주된 임대차계약 형태로 살아남았을까? 임대인이나 임차인 모두에게 유용한 계약 형태라는 점을 간과할 수 없다.

월세 중심의 국가에서는 임차인이 설령 목돈을 가지고 있더라도 이를 활용하여 자신의 주거비를 최소화할 방법을 찾기 어렵다. 즉 수 억 원을 현금으로 가지고 있어도 셋집을 구하려면 꼼짝없이 수백만 원에 이르는 월세를 내야 한다. 이에 비해 우리나라엔 전세와 보증부월세, 월세, 사글세 등 아주 다양한 계약 형태가 존재하므로 각자가 자산과 소득에 맞는 계약을 시도할 수 있다. 목돈이 충분하면 전세, 목돈이 부족하면 보증부 월세, 목돈이 없으면 순수 월세 계약이 가능한 것이다. 전세가 사라진다면 갭투자의 여지도 없어지지만, 임차인들이 목돈을 활용하여 주거비를 낮출 기회도 사라진다. 전세에 비해 월세가 더 비용이 높고 불안정한 임대차계약이라는 점은 말할 필요도 없다. 코로나19로 인해 많은 임차인들이 월세를 내지 못해 퇴거 위기에 몰리자 해외 주요국들에서도 이를 막기 위한 법안들을 앞다퉈 내놓은 사례를 볼 필요가 있다. 우리의 전세보증금은 이러한 위기 상황에서 임차인들을 지켜주는 훌륭한 소방수 역할을 하고 있지 않은가. 다양한 대안이 있는 시장이 효율성이 높은 것은 경제학의 기본이다. 주택시장도 마찬가지다.

오해 5 : “재생은 좋고 재개발은 나쁘다”

재생은 좋고 재개발은 나쁘다는 단순논리는 위험하다. 청계천 판자촌 사람들을 성남(광주 대단지)으로 강제 이주시킨 1960년대 이후 많은 낙후된 주택들이 재개발사업으로 사라져갔다. 이 과정에서 도시의 가장 어려운 계층들이 보금자리를 잃고 외곽으로 밀려나갔으며, 그들 사이에 형성됐던 공동체는 와해됐다. 이러한 폐해가 수십 년간 지적되면서 대안으로 부상한 정책이 ‘도시재생’이다. 재생 정책의 중요한 목표 중 하나는 기존 공동체를 보존하면서 점진적으로 지역을 다시 활성화시켜서 역사와 전통이 숨 쉬는 도시를 만들자는 것이다. 그 취지에 반대할 사람은 아마도 없을 것이다. 그러나 현실은 사뭇 다르다. 무엇보다 도시 재생을 제대로 이해하지 못한 측면이 크다고 생각된다.

사실 도시재생에는 재개발과 재건축 등 정비 사업도 포함된다. 하지만 우리는 재생과 재개발을 서로 대립적인 것으로만 보고 전면 재개발을 터부시한다. 그러다 보니 재개발이 막힌 노후 주택지에서는 빈집이 빠르게 늘어나고 있다. 또 40~50년 된 허술한 집들이 시민의 생명을 위협해도 이를 어쩌지 못한다.

어떤 옷은 조금 꿰매어 입을 수 있지만, 너무 낡아서 도저히 입을 수 없는 옷은 버리고 새로 사야 한다. 우리 도시공간도 마찬가지이다. 도시재생은 포괄적인 개념이다. 필요에 따라 일부 구역엔 재개발이나 재건축 방식을 적용해야 한다. 오래된 골목과 건물이라고 모두 가치 있는 게 아니다. 특히 실제 주민이 살아야 하는 주거지는 더욱 그렇다. 건축가나 역사가, 도시계획가들이 보기에 보존가치가 있다 하더라도 정작 집에서 살아야 할 사람들의 의사 또한 존중되어야 한다.

도시재생에 성공한 스웨덴 말뫼는 좋은 사례다. 터닝토르소(Turning Torso)라는 랜드마크를 중심으로 기존의 조선소 건물을 리모델링한 구역이 있는 반면 완전히 새로 조성한 최첨단 생태단지도 있다. 중요한 건 말뫼의 도시재생이 전통가로나 상업시설 등 관광 인프라를 중심으로 이루어지지 않았다는 점이다. 외레순 다리로 연결된 덴마크 코펜하겐의 높은 주거비에 대비되는 저렴한 친환경 주거지로서의 매력, 또 말뫼대학을 통한 교육혁신이 성공 요인이라는 점은 우리에게 시사하는 바가 크다. 우리의 재생도 관광에 주안점을 둔 역사적 건물 복원이나 상업지, 지역 커뮤니티 활성화 등에 머물지 말고 주거를 포함한 도시 전체의 경쟁력을 높이는 포괄적 전략에 따라야 한다. 예를 들어 활기를 잃은 쇠퇴지역에는 적극적인 4차산업 기반 시설이나 IT 중심 대학 등을 육성하는 등 도시 체질을 바꾸는 방식이 될 것이다.

<그림 3> 말뫼의 터닝토루소와 신구의 조화(기존 건물재생은 유채색, 신규단지는 흰색) (출처: https://blogg.malmo.se/2013/08/28/varfor-behovs-en-ny-vision-for-vastra-hamnen/visionsbild-vastra-hamnen-2031/)

오해 6 : “중산층용 임대주택 보급은 포퓰리즘이다”

보편주의 방식의 주거복지 구현이 포퓰리즘이라는 시각은 편협하다. 노태우 정부 때인 1989년 영구임대주택을 공급한 이후 우리나라는 다양한 임대주택을 공급해왔고 2015년에는 주거급여도 도입하였다. 1999년부터는 우리나라 공공임대의 대표주자인 국민임대주택을 공급하였는데 그동안 극빈층에 집중되었던 혜택을 소득 4분위까지 확장하였다. 2013년 도입한 행복주택은 평균 소득 이상이라도 신혼부부나 청년과 같이 사회적으로 혜택을 부여해야 할 계층을 주거 복지 대상에 포함시켰다. 이러한 역사를 본다면 우리나라의 주거복지는 극빈층 위주의 잔여주의(Residualism)에서 중저소득층을 포함하는 일반주의(Generalism)로 점진적으로 진전돼왔다고 평가할 수 있다. 행복주택 이후 공공임대 재고가 늘고 질도 좋아진다면 소득에 상관없이 누구나 혜택을 받는 보편주의(Universalism) 주거복지로 이행할 가능성이 높다.

그런데 이런 추세에 이의를 제기하는 사람들이 적지 않다. 아직 영구임대 대기자들도 수만 명이 있는데 누구나 입주 가능한 공공임대 공급은 문제라는 것이다. 물론 일리가 없지 않다. 그러나 공공임대에 대한 부정적 인식과 사회적 낙인, 또 최근 소득의 양극화와 집값 폭등 추세를 감안할 때 극빈층과 저소득층의 주거 문제에 우선 집중한 연후에 보편주의를 도입하자는 건 바람직하지 않다. 보편주의적 주거복지 또한 병행해나가는 것이 맞다고 본다.

공공임대 재고가 20%가 넘는 북유럽 보편주의 채택 국가들에서는 사회초년생이나 대학생들의 공공임대 거주가 흔한 일이다. 이들과 저소득층이 자연스럽게 섞이는 ‘소셜 믹스(Social Mix)’도 자연스럽다. 보편주의 방식을 적용하여 공공임대 주택의 공급량을 늘리는 한편 질도 개선해야 한다. 그래야 보다 더 원활한 계층 간 섞임이 가능할 것이다. 우리 공공임대 재고가 7% 정도밖에 되지 않으니 보편주의를 당장 전면적으로 도입하는 것은 무리다. 그러나 지금부터 누구나 필요할 때 활용할 수 있는 공공재로서 공공임대가 기능하도록 정책 방향을 설정하고 준비해야 한다.

오해 7 : “수도권 주택문제는 공급 확대가 최선이다”

수도권 주택문제는 주택 공급의 확대와 투기억제만으로는 풀 수 없다. 투기수요를 잡는다 해도 서울과 수도권을 향하는 실수요가 수용능력(Carrying Capacity)을 초과할 것이기 때문이다. 수요에 맞게 공급하려면 택지가 지속적으로 필요한데, 서울은 이미 택지 고갈 상태이며 경기도 또한 사정이 여의치 않다. 핵심은 지방 도시의 주거환경 향상을 통해 주거수요가 지방 도시에도 돌게 해야 한다는 것이다. 이는 ‘공간 민주주의(Spatial Democracy)’의 추구로 요약해볼 수 있다. 이것은 그동안 추진해왔던 공공기관 이전이나 광역 인프라(KTX, 공항. 산업단지 등) 중심의 ‘지역균형발전’과는 다른 개념이다. 우리 일상의 주거, 교육, 문화, 의료 환경을 도시의 위치와 상관없이 고르게 공급하는 데에 주안점이 있기 때문이다.

공간 민주화는 어느 도시에 살든 공공 인프라를 골고루 누리게 해야 함을 의미한다. 일자리 만으로는 한계가 있다. 서울에 버금가는 주거와 교육, 문화, 의료환경을 종합적으로 갖출 수 있을 때 수도권으로 몰리는 수요를 완화시킬 수 있다. 예를 들면 세종문화회관이나 국립도서관에 버금가는 문화 인프라를 지방에도 공급하고, 수준 높은 종합병원도 지방 거점도시에 세울 필요가 있다. 지방 국립대학에 재정을 집중 투자하여 IT와 빅데이터 등 4차산업 관련 인재를 양성하는 기반을 튼튼히 할 필요가 있다. 보육에서 중고등 교육에 이르는 전 과정에서 수도권과 지방의 편차를 최대한 줄일 수 있도록 국공립 어린이집, 유치원, 중고등학교를 지방에 우선적으로 설립해야 한다. 결국 장기적인 주택시장 안정은 국토 및 도시계획과 연계되어 추진될 때에만 달성 가능하다는 것을 되새길 필요가 있다.

<그림 4> 광화문 광장과 세종문화회관 (출처: 서울시)

주거정책의 진정한 의의는 국민의 주거권(Right to Housing)을 보호해주는 것이다. ‘모두가 적절한 주거서비스를 받을 수 있는 권리가 있다’는 세계인권선언과 UN의 외침은 인류에게 주거가 얼마나 중요한 요소인지를 방증한다. 주거정책은 주택과 주거복지 모두를 아우르는 개념인 바, 궁극적으로 추구해야 할 바는 국민의 주거환경 향상이다. 그런데 모든 주택을 국가가 공급하고 관리할 수 없으므로 시장과의 상생전략은 필수적이다. 시장을 잘 이해하고 그에 맞게 역할을 분담하면서 지속적으로 소통해야 한다. 자본주의로 눈부신 경제성장을 이룬 우리나라에서 시장을 경시하고 법과 원칙만으로 소기의 목적을 달성하려 한다면 예상치 못한 부작용에 직면할 수밖에 없다.


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