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늘어나는 농촌 빈집 막을 묘수는...입체적 인구·재생 정책 실천하자

송미령(한국농촌경제연구원 포용성장·균형발전연구단장)

2021.03.19

-일본, ‘관계인구’ 늘리기로 지방 소멸 대응 나서
-비관론에 빠지기보다 지역마다 준비된 작은 처방부터 실천해야

아이 울음소리 사라지는 농촌
‘지방소멸’ 위기감 고조

농촌의 인구 과소화가 지속되고 있으며 고령화도 심화되고 있다. 전체 농가 경영주 중 청년층은 1.2%에 불과할 정도로 농촌에는 청년층이 부족하고, 연간 아이가 10명 미만 태어나거나 심지어 태어나지 않는 읍‧면이 50%에 달해 농촌의 미래 지속가능성을 우려하는 목소리가 작지 않다.


이렇다 보니 ‘농촌’ 하면 떠오르는 화두는 ‘지방 소멸’이 아닌가 싶다. ‘지방 소멸’은 일본에서 수입된 말이다.₁ 저출산·고령화로 인구가 급속히 줄어들고 농촌의 젊은이들이 대도시로 빠져나가면서 가까운 미래에 전국 지자체의 상당 부분이 소멸된다는 것이 골자다.


그렇다면 소멸할 농촌에 왜 우리는 관심을 가져야 하는가. 농촌 소멸의 결과는 몇몇 농촌 지자체의 소멸에 그치지 않고 국가의 존위까지 위태롭게 한다는 데 있다. 인구가 줄어든다는 것은 생산 활동에 종사할 수 있는 노동력 감소를 뜻하며 소수가 부양할 고령인구 증가를 뜻한다. 국가의 생산과 소비 활동 사이클의 불균형과 함께 생산 부문의 불균형에 따른 성장의 한계 봉착, 비정상적 복지 비용 증가, 세대 간 갈등, 부문 간 갈등, 도농 지역 간 갈등, 부족한 노동력 충원을 위한 이민 유입으로 인한 부작용 등 그야말로 총체적인 정치, 경제, 사회, 문화적 문제로 국가의 지속적 성장은 물론 유지가 어렵다는 경고다.

일본, ‘마을자립형 경제공동체’로 위기 대응
일자리 만들어 고령자 삶의 질 향상

일본의 경우, 이에 대응하기 위해 꺼내든 처방 중 하나가 ‘지역재생’이다. 구체적인 지역재생의 처방으로 내세우고 있는 것 중 하나가 농촌의 마을자립형 경제공동체 구상이다. 지역의 경제구조를 외부 자원 의존형에서 지역사회 내부에 존재하는 자원, 주체 간의 유기적인 연결망 활성화 등과 같이 농촌 지역사회를 유지하는 하부 시스템을 견고히 구축해 해결하자는 것이다.


또한, 고령자 친화적 마을 만들기도 부수적인 처방으로 함께 제시된다. 일방적이고 대증적인 복지 처방에서 한발 더 나아가 고령자들의 삶의 질을 근본적으로 향상시키는 동시에 그 과정에서 일자리를 만들기 위한 혁신적 비즈니스 모델로서 마을 만들기이다. 범정부 기구로 ‘마을·사람·일 창생 본부’를 두고 농촌의 마을에서 일이 생겨야 일이 사람을 부르고 그 사람이 다시 일을 부르는 선순환 구조를 만들어야 한다는데 뜻을 모으고 있다. 그렇다면 우리는 미래 우리의 농촌을 어떻게 디자인할 것인가.

읍·면 지역 면적 국토의 89%
거주 인구는 18.4%에 불과

우리나라의 출산율은 2019년 기준 0.92명으로 OECD 국가 최저 수준이다. 당장 출산 가능 인구가 줄어들고 유소년 인구가 노년층보다 적어진다. 노동력 부족도 현실화될 것이다. 주민등록인구 통계에 따르면 2020년에는 2019년에 비해 2만 838명의 인구가 감소했다. 농촌 군 단위 지역 하나가 사라진 셈이다.


그런데 이런 인구 충격은 지역별로 차별적이다. 2015년 인구주택총조사 기준으로 대한민국 총 인구 5,107만 명 중 비수도권에 거주하는 인구는 50.51%였다. 주민등록인구 통계를 기반으로 하면 2019년 말 수도권 인구가 50%를 돌파했다. 1975년에는 약 70%가 비수도권에 살았으니 40년 사이에 수도권으로 인구 집중이 더 심화된 것이다. 그런데 수도권과 비수도권이 아닌, 시군구별·읍면동별 인구 분포를 보면 수도권이든 대도시권이든 소수 도시 중심으로 인구가 집중 분포하는 것을 볼 수 있다. 농산지를 모두 포함한 농촌 읍·면지역의 면적은 국토의 89%이나 여기에 거주하는 인구는 18.4%에 그친다.

수도권과 비수도권의 인구 변화와 전망 (출처: 인구주택총조사, 각년도.)

2040년 전체 면의 37.7%
인구 2000명 못 미칠 것

그간 인구구조 변화나 인구이동 추세가 지속되는 것을 가정하면 2040년 전체 면의 37.7%에 해당하는 450개 면은 인구가 2천 명에 미치지 못할 것으로 전망된다. 인구 20호가 되지 않는 과소화 마을은 2005년 2,048개(전체 마을의 5.7%)에서 2010년 3,091개(전체 마을의 8.5%), 2015년 1,270개(전체 마을의 3.5%)로 감소 추세를 보이기는 하나 일부 지역의 과소화 마을은 고착화된 경향을 보인다.

농촌의 고령화 심화 및 출생의 불균형
(주: 2015년 통계청 인구주택총조사 데이터를 기준으로 집계)
(출처: 송미령 외(2019) 재인용)

과소화마을의 변화 추이

지방 소멸위험지수 0.5 미만은 소멸 위험
면 지역 0.3 기록해

인구의 고령화도 문제이다. 대한민국 전반적으로 고령화율이 높아지는 추세다. 65세 이상 고령인구비율은 2000년 7.0%에서 2019년 15.5%로 20여 년이 못돼 두 배 이상 증가하여 사회의 활력이 저하되고 있는 상황이다. 2065년에는 42.5%까지 증가할 것으로 전망된다. 그 기울기는 비수도권이 훨씬 가파르고 많은 농촌지역은 이미 65세 이상 인구가 전체 거주 인구의 20%를 넘는 초고령 사회로 진입했다. 그런 가운데 전국의 합계출산율은 1993년 1.65에서 2019년 0.92로 낮아졌다. 비수도권 농촌지역은 아이 무출생 읍·면 지역 및 10인 이하 아이 출생 읍·면 지역이 706개로 전체 읍·면의 50%를 차지한다. 그야말로 ‘아이 울음소리 듣기 어려운 곳’도 꽤 많은 것이다. 지방의 소멸위험지수는 20-39세의 가임 여성 수를 65세 이상 고령인구 수로 나눈 값을 말한다. 1.0은 쇠퇴 시작 지역, 0.5 미만은 소멸 위험 지역, 0.2 미만은 소멸 고위험 지역으로 구분한다. 이 잣대로 읍·면·동 지역의 소멸위험지수를 구해보니, 동 지역은 1.24, 읍 지역은 0.81, 면 지역은 0.3을 기록했다.

읍면동별 소멸위험지수 추계 (출처: 인구주택총조사, 각년도)

대안적 삶 꿈꾸는 귀농·귀촌 증가
새로운 희망의 신호

다른 한편 희망의 신호도 있다. 귀농·귀촌 인구의 증가, 사회적 경제의 확장, 다양한 반농반X(半農半X) 라이프스타일의 등장 등은 농촌이야말로 대안적 삶을 살고자 하는 이들을 포용할 수 있는 잠재력 높은 대안 공간임을 나타낸다. 이러한 잠재력을 최대한 발휘할 수 있도록 한다면 농촌의 지속가능성 위기를 막고 동시에 국민들의 삶의 질도 높일 수 있을 것이다.


농촌 인구는 1970년대 도시화·산업화 이후 줄곧 감소 일로를 걸어오다 2015년 이후 증가 추세로 반전되었다. 매년 50만 명 전후의 귀농·귀촌 인구이동이 이루어진다. 과거에는 농촌 인구 증가 현상은 주로 대도시 근교 일부 농촌에 한정되었지만, 최근에는 전국으로 확대되는 추세이다. 2015년부터 2018년 기간 동안 전출보다 전입이 많은 곳은 전체 농촌 시·군의 절반이 넘는 70개(51.1%)에 이르고 있다.

인구이동 순증가 시·군 분포 변화

(주: 해당연도의 순증가 시‧군의 인구 순유입량 표시)

(출처: 통계청. 국내인구이동통계. 각 연도; 성주인 외(2019) 재인용)

그리고 귀농·귀촌을 넘어 반드시 농촌으로 거주지를 옮기지 않더라도 자신이 장래 희망하는 일들을 농촌에서 실행해보려는 의향을 지닌 도시민들이 상당수 존재하는 것으로 파악된다. 아래 <그림>에 제시된 도시민 조사 결과에 의하면,₂ 2019년에 도시민 2,291명 및 농촌 주민 1,041명을 대상으로 삶의 만족도와 일생에 자신이 꿈꾸는 버킷리스트(bucket list) 실행 등을 주요 내용으로 실시한 국민 설문조사이다(송미령 외, 2019).


5년 내에 버킷리스트를 실행할 의향을 지니고서 구체적으로 준비 중인 비율은 전체 응답자의 31%로 나타났다. 그리고 이들 가운데 45%는 농촌에서 자신의 희망을 실행하려고 준비 중인 것으로 나타났다. 이 수치를 다시 전체 대비 비율로 환산하면 전국 도시민들 중 14%가 농촌을 무대로 활동을 하고자 구체적인 준비를 하는 것으로 볼 수 있다.

도시민의 버킷리스트(bucket list) 추진 의향
(주: 전체 도시민 응답자(2,291명) 중 5년 내에 버킷리스트를 실행하기 위해 구체적인 준비 단계에 있는 도시민(711명)을 대상으로 준비 사항, 버킷리스트 실행 장소를 집계)
(출처: 송미령 외(2019) 조사 결과 재구성)

저밀도 경제발전 양상 두드러져
사회적 경제 조직 활성화도 긍정적

OECD에서 논의한 농촌의 저밀도 경제 발전 양상이 우리나라에서도 확인되고 있다. <표 1>에서 저밀도 경제 지역이라 할 수 있는 농촌의 지역총생산 변화 추이를 도시와 비교하여 살펴본 결과, 최근 농촌의 지역총생산 증가세가 도시지역을 앞지르는 것으로 나타났다(정도채 외 2019). 2011년부터 2016년까지 5년 간 변화를 분석한 결과 저밀도 경제 지역의 지역총생산 증가율은 19.2%였으며, 이는 도시지역의 14.8%를 상회하는 수치이다. 특히 도시 연계 저밀도 경제 지역의 경우 22.1%의 높은 증가율을 기록했다.

표 . 지역유형별 1인당 지역총생산 증가 현황(2011-2016)
(주: 시장가격, 2010년 기준년가격)
(출처: KOSIS>국민계정·지역계정>지역계정>시군구 GRDP>2010년 기준(각 시·도청).; KOSIS(행정안전부, 주민등록인구현황); 정도채 외(2019) 재인용)

원격 농촌지역 등 제조업이나 서비스업이 성장하기 어려운 입지 조건을 보유한 지역 중에서 주요 산업들이 성장하는 사례들도 나타나고 있다. 음식료품 제조업뿐 아니라 소재, 화학 등의 성장 추이가 높은 지역들이 나타나고 있으며, 서비스업의 경우 문화‧예술‧여가 서비스, 숙박업, 사업 지원 서비스, 과학기술 및 전문 지원 서비스 등 여러 영역에서 사업체 수 증가가 두드러지는 핫스팟이 농촌에 나타나고 있다.

주요 서비스업 부문별(중분류) 사업체 수 증가 Hot-Spot(2011-2016)
(출처: 전국사업체조사 각 연도 자료를 바탕으로 작성; 정도채 외(2019) 재인용)

농촌에는 사회적 경제 영역에 속하는 조직들의 활동도 늘어나는 추세이다. 농촌은 인구 과소화로 시장 기능이 작동하기 어렵고 공공 부문에서 충분히 생활 서비스를 제공하는 데도 제약이 크다. 따라서 주민 서비스 공백을 해소하고 지역 자원을 활용한 비즈니스와 연계하여 일자리를 창출하는 사회적 경제 분야는 앞으로 확대될 여지가 클 것으로 보인다.


더불어 코로나19 확산으로 국민들의 분산 거주 움직임이 커질 것이라는 전망이 있다. 실제로 한국농촌경제연구원 2020년 도시민 조사 결과에 의하면 이전보다 귀농‧귀촌 의향이 증가했다는 응답 비율이 감소했다는 응답보다 높게 나타났다. 특히 50~60대 연령층으로 갈수록 ‘증가’를 응답한 비율이 더욱 높은 것으로 집계되었다. 연간 농촌관광 횟수가 늘어나리라는 응답도 감소할 것이라는 응답보다 높은 비율을 기록하였고, 소득이 높은 계층일수록 증가를 답한 비율이 더 높게 나타났다.

대안 없는 비관론 안돼
'관계인구'까지 포함한 재생 방안 고려해야

그렇다면 우리는 어떤 준비를 해야 하는가.₃ 혹시라도 ‘지방의 힘만으로는 역부족이다’, ‘경쟁력 있는 대도시 중심으로 효율화해야 한다’, ‘소멸 위험 높은 농촌에 투자하는 것은 비효율적이다’ 등과 같은 진부한 목소리가 여전히 힘을 얻고 있지 않은지 심각하게 돌아보아야 한다. 당장 눈앞의 시간에 그리고 작은 지역의 손익 계산을 넘어 보다 먼 미래의 안목으로 국가적 시각에서 따져보아야 한다. 농촌을 살리는 것은 현재 농촌에 거주하는 주민과 농업인만의 일이 아니라 국가적인 과제이다. 과거 동질적 주민들로 구성되었던 농경사회 시절과 달리 오늘의 농촌은 다양하고 이질적인 구성원이 함께 거주하는 공간으로서 그리고 농촌에 살지 않는 국민 다수까지도 포괄하는 공간이다. 이미 농촌 정주를 원하거나 농촌을 무대로 새로운 활동을 벌이기를 희망하는 국민들이 다수인만큼 농촌 ‘정주인구’ 중심으로 농촌 활성화를 도모하던 관점에서 더 나아가 ‘관계인구’까지를 포함하는 농촌 재생 방안을 고려할 필요가 있다(송미령 외, 2020a).

cf. 관계인구
해당 지역에 이주해 사는 사람이나 관광 체류가가 아닌, 지역과 관계(緣)을 맺고 지속적이고 다양한 형태로 지역 문제를 해결하는 데 도움을 주는 인구


정부의 국정과제 중 하나로 교육-복지-노동체계 혁신으로 인구 절벽을 해소하는 것이 포함되어 있다. 사회 전체적으로 자녀 양육과 교육을 국가책임 하에 구현하고, 일자리 확대 및 일·가정 양립이 일상화된다면 자연스레 결혼과 출산율을 높일 수 있을 것이라는 기대다. 그렇다면 지역 단위에서는 어떤 대응이 가능할까. 마을에 일이 있어야 일이 사람을 부르고 사람이 다시 마을에 일을 가져온다는 작은 처방을 지역별로 실천해야 한다. 이미 마을에는 일이 많다. 주민들을 위한 사회서비스 공급, 크고 작은 마을의 자원 발굴과 관리 등과 같은 것이다. 가슴 뛰는 일자리를 찾는 도시의 청년들 또한 많다. 이것을 연결하는 플랫폼을 만들어내는 것이 지역의 대응일 것이며, 이는 인구를 늘리는 첩경이기도 하다.

교육여건 등 삶의 질 향상 나서야


또한 소멸 위험뿐만 아니라 지역재생 잠재력에도 주목해야 한다. 농촌지역의 합계출산율이 도시보다 훨씬 더 높음에도 불구하고 아이가 학령기에 이르면 농촌을 떠나는 일은 매우 흔하다(송미령 외, 2020b). 농촌지역의 보육 및 교육 여건을 위시한 삶의 질 향상이야말로 결국 국가 전체의 균형적 성장과 저출산 문제 완화의 해법임을 다시 상기해야 한다.


우선 주요 생활서비스 이용 측면에서 도농 격차, 지역 격차가 여전히 크다. 농촌은 여러 기회 요인에도 불구하고 아직까지 인구 과소화, 주민들의 분산 거주 특성 등으로 시장 기제를 통한 서비스 공급에 제약이 있으며 이로 인해 수요자는 많음에도 인구 유입이 제한적이다. 농촌이 장래에 국민 모두의 정주공간이자 활동 공간이 되도록 하려면 필수적 서비스를 확충하는 범정부 차원의 노력이 지속되어야 한다. 국민이 국토 어디에 살든 최소한의 삶의 질을 향유할 수 있도록 배려가 필요하다. 동시에 효과적이고 창의적으로 서비스를 전달하는 방법 모색도 병행해서 이루어져야 한다.


물론 지역별로 차별화된 접근이 보다 중요하다. 재생이 필요한 지역이 있는가 하면 그야말로 스마트한 축소를 도모해야 할 지역도 있다. 그에 적합한 지역 만들기 접근법이 모색되어야 한다. 축소되는 상황에 맞추어 계획도 수립하고 정책도 추진해야 한다. 지금까지의 지역계획이나 정책은 인구와 경제가 성장한다는 가정 하에 인프라에 필요한 자원 배분을 과잉되게 한 측면이 적지 않다. 그러나 인구도 경제도 성장하지 않는다는 가정을 하게 되면 기 투자된 인프라를 어떻게 활용할 것인지 환경과 자연을 사람들의 삶의 질을 높이기 위해 어떻게 복원해야 하는지를 더욱 고려할 수밖에 없다. 지역별로 현실 진단과 미래에 대한 전망을 바탕으로 지역에 특화된 차별화된 접근을 도모하도록 해야 한다.


나아가 농촌이 보유한 가치 있는 자원을 살리고 매력도를 높이는 노력이 전제되었을 때 농촌 재생이 빛을 발휘하고 지속될 수 있다. 지역 주체들이 농촌다운 경관, 환경 등 어메니티 자원을 가꾸고 보전하는 활동에 참여하도록 유도해야 한다. 정부 차원에서 조화롭고 쾌적한 농촌 공간을 형성하도록 제도적으로 뒷받침하는 노력이 함께 추진되어야 한다.

인구 절벽으로 인한 걱정도 많지만, 스마트한 접근을 한다면 축소 시대의 기회도 적지 않다. 오히려 양적 성장 위주의 개발에서 질적 발전을 도모할 기회가 될 수 있다. 환경과 자연, 기후변화 대응 등 그동안 소홀했던 분야에 대한 성찰의 기회이기도 하다. 더불어 식량주권 및 지역 푸드 플랜 수립과 실천 등의 측면에서도 기회이다. 지방재정 역시 건전성을 강화할 수 있는 기회이며, 4차 산업혁명에 즈음하여 삶의 질을 향상시키면서 보람 있는 일자리를 만들어내는 기회가 될 수 있다.


지방 소멸에 대한 경각심을 가지고 다각도로 스마트한 대응을 하되, 지나치게 어디가 언제 소멸한다더라 하는 식의 호들갑스러움은 지양해야 한다. 지방의 지나친 축소와 불균형은 국가의 존위를 위태롭게 할 수 있다는 인식에서 지역마다의 준비된 작은 처방들을 꺼내들어 실천해야 한다. 그리고 이 대목에서 결코 거대 프로젝트가 아니라 작은 농촌의 마을자립형 경제공동체 구상과 같은 작은 그러나 근본적 실천이 이웃 나라의 처방이었음을 잊지 않았으면 한다.


1) 일본 마스다 보고서의 ‘지방소멸’은 인구 감소에 대응하는 정책적 노력의 필요를 경각시키는 데는 유용하지만, 그 논리에는 약점이 많다고 비판받는다. 지방의 단위를 어떻게 놓느냐에 따라서도 해석을 달리할 수 있고, 어느 시점을 기준으로 하느냐에 따라서도 결과가 달라지며, 측정 기준의 적합성도 사회변화의 현실을 제대로 반영하지 못하고 있다. 실제로 우리나라에서도 언제 소멸할 지자체가 몇 개라는 식의 보고가 있지만 수십년째 소멸위험지수에 큰 변화가 없이 유지되거나 오히려 상황이 뒤바뀌는 곳도 있다(송미령, 2015.12.4., 농민신문).

2) 2019년에 도시민 2,291명 및 농촌 주민 1,041명을 대상으로 삶의 만족도와 일생에 자신이 꿈꾸는 버킷리스트(bucket list) 실행 등을 주요 내용으로 실시한 국민 설문조사이다(송미령 외, 2019).

3) 여기에 제시한 내용 중 일부는 송미령(2018)을 첨삭한 것이다.


<참고문헌>

성주인 외, 2019. 『한국 농어촌 마을의 변화 실태와 중장기 발전 방향(5/5차년도)』. 한국농촌경제연구원.
송미령, 2015.12.4. “일본 ‘지방 소멸론’의 교훈”. 농민신문.
송미령. 2018. “인구구조의 변화와 지역의 대응 과제”충북이슈&트렌드 Vo.31.
송미령 외. 2020a. 『포용사회 실현을 위한 농산어촌 유토피아 조성 시범계획 수립과 정책 실천 방안』. 한국농촌경제연구원.
송미령 외. 2020b. 『2020지역발전지수』. 한국농촌경제연구원.
송미령 외. 2019. 『행복한 균형발전을 위한 농촌 유토피아 구상』, 한국농촌경제연구원.
심재헌 외. 2017. 『미래 국토 전망과 농촌의 계획적 정비방안 연구(1/3차년도)』. 한국농촌경제연구원.
정도채 외. 2019. 『저밀도 경제 기반의 농촌산업 활성화 방안』. 한국농촌경제연구원.
통계청. 농림어업총조사. 각년도.
통계청. 인구주택총조사. 각년도.


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