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[여시재 제안] 정부조직 재편...지능정보 시대 부합하는 '융합적 재설계' 필요하다

전병조(여시재 특별연구원·전 KB증권 사장)

2021.01.15

-현재 정부조직은 산업화 시대에 최적화...'초일류 경제' 목표 달성 어려워
-'경제과학기술부'...과학기술정책, 경제기획·조정기능과 융합
-'산업혁신부'...혁신 생태계 통합 거버넌스 구축
-'생명과학부'...생명과학 산업을 위한 융합적 혁신 체계 구축
-'환경에너지자원부'...환경과 에너지 융합 거버넌스 구축

송도 바이오클러스터 모습 (출처: 인천경제자유구역 홈페이지)

구조적 요인으로
저성장 기조 고착

없는 살림에 집안싸움 난다. 문제가 한꺼번에 터지고 해결되지 않으니 정쟁만 난무한다. 대책이라고 내놓으면 그게 또 다른 싸움거리가 되어 버린다. 갈 길은 먼데 바람은 더 세차게 불고 날마저 저문다.

한국경제는 안팎으로 전례 없는 도전에 직면해 있다. 4차 산업혁명이 몰고 온 디지털 전환·지능정보 혁명, G2 간 신냉전(新冷戰)만으로도 벅찬데 한 세기에 한 번 있을 법한 전염병 대유행까지 겹쳤다. 내부 문제만으로도 힘겨운 우리 경제를 더욱 난감하게 하고 있다.

한국경제는 2000년대 이후 본격적인 저성장 국면에 접어들고 있다. 주력 제조업의 경쟁력 약화가 동시에 진행되면서 ‘일자리 없는 성장’이 점차 심화하고 있다. 성장의 양적·질적 내용이 모두 나빠지고 있는 셈이다. 저출산·고령화는 생산연령인구 감소와 생산성 저하 ₁ 를 통해 잠재 성장률을 잠식한다. [그림 1] 악화하는 분배구조도 소비 감축을 통해 수요 측면에서 성장잠재력을 압박한다. 저성장 이면에 자리 잡은 구조적인 요인들은 단기간에 개선이 쉽지 않다. 그래서 저성장 기조는 당분간 지속될 것으로 보인다.

[그림 1] 연령별 인구구조 변화: 생산연령인구의 감소 (출처: 관계부처 합동. 2019.9. 인구구조 변화의 영향과 대응전략)

[그림 2] 잠재성장률 전망 (출처: LG경제연구원 2017.3월. 관계부처 합동. 2019.9. ‘인구구조 변화의 영향과 대응전략’에서 재인용)

대전환의 시대, 디지털경제 성패 가를
기술 우위 확보와 혁신 경쟁 치열

새로운 도전과제들과 변화는 ‘대전환’의 시대를 예고하고 있다. 익숙하던 거의 모든 기술·산업·직업·국제무역질서가 변하고 있다. 4차 산업혁명의 물결에 우리나라는 매우 일찍부터 동참해 왔다. 4차 산업혁명 관련 기술 개발과 수용 속도도 다른 나라에 비해 빠른 편에 속한다. 기술적 측면에서만 보면 선도 국가 중 하나에 속한다.

[그림 3] 4차 산업혁명 관련 기술 특허 등록 건수(2000-2018년)
※한국은 2018년까지 4차 산업혁명 기술 특허 총량에서 선도국 수준을 바짝 추격하고 있다.
(출처: Europe Patents Office. 2020.12. global trends in 4IR technologies)

[그림 4] 4차 산업혁명 관련 기술 특허 등록 기업별 순위(2000-2018년)
※기업별 4차 산업혁명 기술 특허 등록 건수에서 삼성과 LG가 각각 1위, 2위를 차지하고 있다.
(출처: Europe Patents Office. 2020.12. global trends in 4IR technologies)

디지털 경제 전환과 지능정보 기반 경제의 확산은 기회이자 위험요인이기도 하다. 위험요인을 더 많이 부각하는 견해도 있지만, 우리가 가진 역량을 바탕으로 기회를 잘 살려 나간다면 새로운 성장과 발전의 기회를 만들 수 있다. 디지털 경제에서의 성패가 향후 경제적 지형을 크게 변화시킬 수 있다는 점에서 각국의 기술 우위 확보 경쟁과 혁신 경쟁이 치열해질 것으로 예상한다. 이는 곧 우리가 현재 선도그룹에 속해 있지만 앞으로 대응 여하에 따라 오히려 경제 순위가 하락할 수도 있다는 것을 의미한다.

[그림 5] 지능정보기술의 잠재적 부가가치

미중 패권 경쟁·GVC 등
대외 환경과 질서 근본적 변화

대외 경제 환경과 질서 또한 대전환의 물결 속에 있다. 미중 패권전쟁은 무역·기술·군사 등 모든 부문으로 확산하면서 우리가 처한 지정학·지경학적 환경을 근본적으로 바꾸고 있다. ‘자유무역주의’가 후퇴하고 ‘지역주의’가 강화되면서 세계 공급망(Global Value Chain)의 근본적인 변화를 초래하고 있다.

전염병 위기와 함께 미·중 패권전쟁은 더욱 증폭되면서 국제경제 질서가 새로운 냉전으로 변모하고 있다. 미국의 리더십 변화로 다소의 변화가 예상되지만, 미중 대결은 방식만 달라질 뿐 근본이 바뀔 것 같지는 않다. 이제 양국 간의 패권 경쟁은 상수(常數)로서 대처해 나가야 할 새로운 질서임은 틀림없다. 어떤 방향의 변화든 우리에겐 또 하나의 불확실성 요소일 뿐이다.

현재의 정부 조직과 기능
산업화 시대에 최적화
지능정보 시대에는 한계 드러내

우리가 직면한 도전을 극복하고 기회를 살려 나가기 위해서는 정치․경제․사회 각 부문의 대응체계를 새롭게 다듬을 필요가 있다. 새로운 대응체계는 변화를 선도하고 관리해나가야 할 정부 역할을 재편하고 기능을 새로 다듬는 데서 시작되어야 한다.

현재 정부 조직과 기능은 산업화 시대에 최적화된 설계라고 볼 수 있다. 1961년 출범한 경제기획원은 우리나라의 빠른 산업화와 성장을 이끌어낸 성공 요인 중 하나로 꼽힌다. 경제기획원의 기획․조정 기능은 산업별 육성책임을 맡은 다른 부처를 조화롭게 연결함으로써 단시간 내 산업화를 이룩하였다. 정부가 교체될 때마다 수차례 정부 조직을 변경해 왔지만, 산업화 시대에 뿌리를 둔 조직 설계의 기본 골격은 크게 변하지 않았다.

지능정보 기술을 기반으로 하는 새로운 경제적 변화는 정부의 역할과 일하는 방식의 변화를 요구한다. 이런 변화들은 산업화 시대에 최적화된 조직 설계의 한계를 드러낸다.

외교·국방 등 기능 중심 분류와 중소벤처·해양수산 등 고객 중심 분류,
기능과 고객 변화하며 혁신 방해하고 사회갈등 유발

현재 정부 조직은 기능(機能) 중심의 분류(예: 외교 국방 재무 보건복지 등)와 고객(顧客) 중심의 분류(산업자원 중소벤처 농림식품 해양수산 등)가 혼재(混在) 되어 있다. 4차 산업혁명은 정부의 기능과 고객(정책수요자)을 동시에 변화시키고 있다.

산업화 시대에는 자원의 동원·투입이 우선으로 고려된다. 정부의 기능도 상당 부분 이를 조절하는 데 초점이 맞추어져 왔다. 부족하면 채우고 넘치면 규제한다. 이러한 ‘자원투입 조절형 정부’의 역할과 작동 방식은 정교하고 중첩된 규제를 수반한다. 규제는 고객 군별 조직에만 국한된 것이 아니다. 오히려 기능별 조직의 규제가 더 복잡하고 정교하다. 즉 기능별 조직은 이해관계가 다른 고객 간 외연적 경계를 설정하기 위해(고객 간 분쟁 발생 또는 요청 때문에) 정교하고 균형 잡힌(?) 규제를 만들어 낸다. ‘자원투입 조절형 정부’는 행정작용의 측면에서 보면 ‘규제’를 핵심적 수단으로 작동하는 정부라고도 할 수 있다.

4차 산업혁명이 주도하는 변화는 서로 다른 분야를 연결하고 융합시키면서 정부 조직을 부적응 상태에 빠뜨린다. 초연결(超連結)과 융합, 빅데이터와 인공지능 기술 확산, 플랫폼 기업과 ‘임시직 경제’(Gig Economy)₂ 출현 등 산업화 시대의 정부 조직 설계가 예정하지 못한, 수용하기 어려운 변화들이 나타나고 있다.

고객 중심 조직들이 만들어 놓은 각종 ‘고객 보호 규제’(업권별 영업 보호장치)는 이제 융합과 시너지를 방해하는 ‘칸막이 규제’가 되어 혁신을 방해하는 요인으로 작용한다. 이러한 규제들은 기존 고객들을 보호하지도 못할뿐더러, ‘창조적인 이방인’의 진입도 막아 혁신을 저해한다. 과거 성공적이었던 ‘조직’설계가 ‘규제’(제도)로 인해 4차 산업혁명 시대에는 걸림돌이 되고 있는 것이다.

기술이 경제적 성과를 크게 바꾸는 시대로 전환되고 있다. 지능정보 시대가 도래하면서 기술경쟁이 본격화되고 있다. 자원 투입보다는 ‘기술’과 ‘혁신’이 더욱 중요한 시대가 되었다. 산업화 시대의 규제로 포용하기 어려운 신사업들이 많이 등장하고 있다. 규제 대상 여부가 불분명한 것들이 등장하는가 하면(관가 용어를 빌리자면, 기존 규제 틀에서 보면 일종의 ‘변칙 영업’이 되어 버린 것들), 아예 규제할 근거가 불명확한 경우도 있다. 규제 대상과 유사한데, 법 적용 여부에 자신이 없어진다. 섣불리 움직이면 대규모 민원과 언론의 질타가 기다린다. 산업화 시대에 만들어진 정부 기능 설계는 변화무쌍한 혁신 앞에 한계를 드러내고 있는 셈이다.

고객 중심 조직과 기능 중심의 조직이 혼재하는 조직은 혁신을 방해하거나 왜곡시킨다. 유사한 기능을 고객별로 추진하면서 시너지와 융합을 저해하기 때문이다. 나아가 재정과 정책 에너지를 낭비하는 것은 물론 혁신을 주도하는 집단과 기득권 간 사회적 갈등도 유발한다. 예를 들어, 모빌리티 혁명은 비단 육상 교통에만 일어나는 것이 아니다. 그럼에도 이동 수단에 대한 정책기능은 육지와 바다로 나누어져 있다.

생명 관련 산업은 기능 중심 조직과 고객 중심 조직이 뒤엉켜 버린 대표적인 사례로, 의료와 제약과 먹거리 산업으로 각각 나누어져 있다. 또 먹거리 산업은 육지와 바다로 나누어져 있다. 해양생물자원에서 새로운 치료 물질이 만들어지기도 한다. 바이오산업에 대한 정책이 고개군 별로 나누어져 있으면 융합을 통한 시너지와 혁신 기회를 잃어버리게 된다.

새로운 변화가 요구하는 기능과 고객 변화에서 오는 정책 수요를 분석하고 이에 걸맞은 기능 재편 방안을 고민해야 한다. 이러한 작업은 이해관계 충돌에 따른 논란을 수반하며, 이해관계 조정을 위해 많은 노력이 필요하다. 다양한 대안을 마련하여 심도 있는 논의를 할 필요가 있다. 그러나 여기서는 그러한 대규모 작업을 시도할 공간이 부족하다. 따라서 아래에서는 정부 조직 재편을 본격적으로 논의하게 될 때 검토할 만한 대안 중 일부를 제안하고자 한다.

성장잠재력 제고
최우선으로 고려해야

새로운 변화가 제기하는 도전이 무엇이든 저성장의 흐름을 되돌리는 노력을 최우선으로 고려해야 한다. 2000년 이전과 같은 고성장(高成長)을 재현하기는 어려울지 모른다. 이제는 성장에 매달리지 말고 있는 것 가지고 질 좋은 삶을 누리는 데 초점을 맞추자는 견해도 있다. 그러나 이러한 생각의 암묵적 전제는 앞으로도 ‘낮은 수준이지만 경제가 계속 성장’할 것이라는 믿음이다. 그러나 이는 성장 자체가 불가능해지거나 아예 역성장(逆成長) 하는 위험을 간과한 견해다. 앞으로 돈 쓸 일이 들어올 수입보다 많아질 것이다. 고령화·저출산, 분배구조의 약화는 더 많은 재정을 요구한다. 선거를 치를 때마다 지출 항목은 더욱 늘어날 것이다. 적정 수준의 성장이 없으면 늘어난 복지 재원은커녕 기본적 재원조차 마련하기 어려울지도 모른다.

성장잠재력을 높이기 위해서는 무엇을 해야 하나? 잠재 성장률을 높이기 위한 가장 유효한 방법은 ‘총요소생산성’을 높이는 것이다.

cf. 총요소생산성
노동이나 자본 등 눈에 보이는 생산요소 외에 경영혁신이나 기술 개발 등 눈에 보이지 않는 부문이 창출하는 부가가치를 나타내는 생산효율성 지표.

최근까지 잠재 성장률 하락에 기여한 가장 큰 요인은 총요소생산성의 하락이다. 생산요소의 투입 확대를 통한 성장에는 한계가 있다. 노동과 자본의 투입은 최근까지도 성장잠재력 확대에 긍정적으로 기여하고 있지만, 기여도는 점차 줄어들고 있다. 생산연령인구의 감소로 인해 외국 노동력이 획기적으로 보충되지 않는 한 노동의 투입이 계속 늘어나기 어렵다. 자본 축적이 상당 수준 이루어진 마당에 단순한 자본 투입 증가로 성장률을 높이기 쉽지 않다. 결국, 잠재 성장률을 높이기 위해서는 총요소생산성을 높이는 수밖에 없다.

[그림 6] 실질 국내총생산의 자연대수값 추이
(출처: 국회예산정책처. 2020. 한국경제의 구조변화와 대응전략)

[그림 7] 생산요소별 성장률 기여율 변화(2009~2019년 기여율)-(1998~2008년 기여율)
(출처: 국회예산정책처. 2020. 한국경제의 구조변화와 대응전략)

과학기술정책 중심의 경제정책 총괄 부처
'경제과학기술부' 제안 ...기술 우위 확보와 혁신 확산에 초점

지능 정보화 혁명은 생산성에 대한 기존 생각을 크게 바꾼다. 빅데이터와 인공지능을 기반으로 하는 산업의 스마트화는 기존 생산의 법칙을 완전히 변화시키고 있다. 경제의 총량적 생산성은 이러한 지능 정보화 기술 역량과 이의 적용 정도에 크게 좌우될 것이다.

[그림 8] 4차 산업혁명 시대 경제작동 메카니즘
(출처: 정보통신정책연구원. 2017. 4차 산업 혁명 시대 경제작동 메카니즘)

산업의 스마트화와 그로 인한 생산 법칙의 변화는 기존 경제정책 개념의 변화를 의미한다. ‘자원투입형 경제’에서는 거시경제정책이 가장 중요하다. 노동시장과 자본시장의 투입 수준이 거시정책에 가장 큰 영향을 받기 때문이다. 그러나 지능정보 기반 경제에서는 데이터 경쟁력과 이를 활용하는 역량이 가장 중요하다. 특히 인공지능기술 역량과 빅데이터 경쟁력은 향후 10년 뒤 경제 순위를 바꾸어 놓을 것으로 보인다. [그림 5]

한국은 잠재적인 디지털 경제 역량에서 높이 평가받고 있지만, 어디까지나 잠재적인 가능성을 의미할 뿐이다.

[그림 9] 디지털 GDP 개념과 한국의 순위


인공지능 관련 기술경쟁력을 확보하기 위하여 각국은 치열한 기술전쟁을 벌이고 있다. 우리나라의 경쟁력은 높은 수준에 속하지만 선도국에 비하면 아직 갈 길이 멀다. 일부를 제외하고는 안심할 수 있는 수준이 아니다.

지능 정보화 시대에는 기술경쟁력을 갖추지 못하면 지속 성장을 담보할 수 없다. 기술정책이 경제정책의 중심이 되는 시대가 도래하고 있다. 과학기술정책의 성패는 경제적 성과를 좌우하는 가장 중요한 요인이 되고 있다. 과학 기술정책은 더 이상 거시 경제정책과 산업정책의 보조 수단이 아니다.

산업화 시대에 설계된 경제정책의 조정·기획 기능으로는 지능정보사회가 예고하는 변화를 담아내기 어렵다. 기술경쟁에서 우위를 확보하기 위하여 첨단 기술 개발이 우선으로 고려되어야 할 것이지만, 그것만이 능사가 아니다. 기술이 경제와 산업 전 분야로 스며들어 실제 혁신(제품혁신·공정혁신·가치사슬 혁신)으로 연결되어야만 비로소 생산성 향상이 이루어질 수 있다. 혁신을 제약하는 시대착오적인 규제는 내버려 둔 채 기술만 개발한다고 생산성 향상이 일어나지는 않는다. 혁신이 뒷받침되지 못하면 우리가 개발한 첨단 기술은 혁신 생태계가 비교우위에 있는 다른 나라에서 활용될 것이다.

기술혁신이 경제 모든 부문에 적용되고 활용되어 실제 혁신으로 이어지기 위해서는 과학기술정책이 경제 기획·조정기능과 융합되어야 한다. 과학기술정책이 기획과 조정기능과 결합하면 경제정책 운용에 큰 변화를 가져올 것으로 기대된다. 우선 경제 운용의 기조가 ‘생산성 향상과 혁신 중심’으로 변화될 수 있다. 단순한 자원 투입·관리 중심의 정책 운용에서 벗어나 기술 우위 확보와 혁신 확산에 초점을 맞추게 될 것이다.

기술혁신과 확산을 위해서는 ‘융합적 관점’에서 규제를 재설계하고 조정하는 기능이 필요하다. 부처의 기능을 조정하는 것은 쉬운 일이 아니다. 기존 규제에서 누리던 기득권을 쉽게 포기하려 하지 않기 때문이다. 온 힘을 다해 반대한다. 이러한 저항은 고객 중심 부처의 고객들에게서 더욱 심하게 나타날 것이다. 새로운 규제의 틀이 만들어지지 않는 한 앞으로도 많이 나타날 것이다.

4차 산업혁명에 필요한 혁신을 수용하기 위해서는 기존의 규제를 완화하거나 폐지하는 수준의 변경만으로 불가능하다. 변화하는 기술과 산업 변화에 맞추어 완전히 ‘재설계’되어야 한다. 이러한 재설계는 기술 변화에 대한 높은 이해력을 조직 내(in-house)에 보유하지 않는 한 기대하기 어렵다. 이해할 수 없으면 모른 척하거나 신중한(?) 접근을 강조하면서 미룰 것이다.

과학기술정책이 경제 기획·조정기능과 결합하면, 경제정책이 단단한 미시적(微視的) 기초에서 ‘혁신 확산에 필요한 제도 변화’를 도모할 수 있다. 기술정책과 기획·조정 기능의 융합은 예산 기능으로 뒷받침될 때 더욱 효과를 발휘할 수 있다. 과학기술정책 중심의 경제정책 총괄 부처는 가칭 ‘경제과학기술부’의 창설을 의미한다.

기존 거시경제정책은 전통적인 재무정책 및 관리 부처로 통합․재편되게 될 것이다. 경제과학기술부가 수행하지 않는 거시경제·금융·세제·국고·국유재산·대외경제 등의 기능을 수행하는 재무부 또는 재정경제부 창설이 필요하다. 재무부는 국가의 재원과 재산 관리를 총괄하는 전통적인 기능을 수행한다.

혁신 거버넌스의 일원화를 통한
성장과 일자리 창출 극대화

지능정보 혁명은 성장과 일자리에 대한 많은 변화를 예고하고 있다. 특히 지능정보기술과 플랫폼 산업의 확산은 일자리 시장에 ‘파괴적 변화’(disruption)를 가져온다. 디지털 전환은 전통산업의 일자리를 불안정하고 불완전한 형태로 변화시킨다. 디지털 전환이 가속화될수록 전통적 부문의 일자리는 줄어들 것이다. 그렇다고 전통적 일자리를 지키는 것만이 능사가 아니다. 많은 자원과 인력을 미래가 없는 산업에 기약 없이 묶어 놓을 수 없기 때문이다.

어렵지만 근본적인 방안은 새로운 일거리와 일자리를 만들 것이다. 자동차가 등장하면서 마차는 사라졌다. 그렇다고 일자리가 아예 없어진 것이 아니다. ‘마차 관련 일거리’가 ‘자동차 관련 일거리’로 대체된 것일 뿐이다. 문제는 이러한 전환 과정을 어떻게 만들어 내는가이다.

혁신기업의 육성은 일자리 변화에 대한 유효한 대책으로 혁신에 앞선 나라에서 주목을 받고 있다. 이들은 혁신기업 육성을 위하여 국가의 역량을 집중하고 있다. 혁신기업의 일자리 창출 가능성은 우리나라에서는 물론 여러 나라에서 확인되고 있다.₃

[그림 10] 기업유형별 고용성장률 및 고용 증감: 2011-2017 ₄


4차 산업 혁명 시대에 일자리 만들기에 가장 유효한 방법은 창업(創業)과 창직(創職)이다. 따라서 창업과 창직이 활발하게 일어날 수 있도록 정부 지원체계를 재조정할 필요가 있다.

우리나라의 창업 지원 체계는 오랜 역사를 가지고 진화해 왔다. 정권의 변동에도 불구하고 큰 흐름을 유지해 오고 있는 드문 정책이다. 이러한 일관된 흐름은 높은 성과를 나타내고 있다. 특히 최근 벤처 투자가 대폭 증가하면서 일자리 창출 성과도 가시화되고 있다. 2018년 벤처 기업의 고용 인원은 71만 5000명으로 재계 4대 그룹 종사자 합계(66만 8000명)보다 많다. 벤처 기업 평균 종사자 수도 19.8명으로 전년보다 5.3% 늘었다.

[그림 11] 2018년~2019년 월별 스타트업 투자유치 금액

[그림 12] 2018년~2019년 업력별 스타트업 투자유치 금액
(자료: 플래텀. 로켓펀치. 2020.03. ‘2019 국내 스타트업 투자 동향 보고서’)


그러나 이러한 가시적 성과에도 불구하고 아쉬운 부분도 있다.₅ 무엇보다도 혁신생태계가 종합적인 관점에서 육성되지 못하고 있다. 우리나라의 혁신생태계 경쟁력은 겨우 20위권에 불과하다. 높은 기술 역량에 비하면 언뜻 이해가 되지 않는다.

혁신 거버넌스는 전체 혁신생태계 육성의 관점에서 추진되어야 한다. 스타트업이라고 해서 별도 부처에서 담당하는 것은 전체 혁신생태계를 육성하는 측면에서 바람직하지 않다. 혁신정책이 기존 중소기업 보호 정책 차원에서 이루어지는 것도 시대착오적이다. 혁신은 경제 전반에 걸쳐 이루어져야 한다. 기업의 규모와 관계없다. 혁신의 성과가 경제 전반으로 확산하기 위해서는 오히려 주력산업들의 혁신이 더욱 중요하게 되었다. 이들이 스타트업들의 ‘시장’이고 ‘잠재 고객’이기 때문이다.

대기업의 혁신은 스타트업들이 개발하기 어려운 고난도 첨단 기술 개발을 주도하는 역할을 담당한다. 이들이 혁신 속도와 폭을 넓혀 나가야 관련 산업 전반에 걸친 혁신이 촉진되고 혁신생태계 전체가 활성화된다. 대기업을 포함한 전체 혁신생태계가 활성화되는 경우 창업에 뛰어드는 스타트업들이 늘어난다. 스타트업들이 인식하는 위험(기술 확보·제품 판매·투자회수 위험)이 줄어들기 때문이다.

대기업과 스타트업 혁신 통합 지원할
‘산업혁신부’ 신설 제안


대기업과 중소기업이 상생·협력하는 혁신생태계를 활성화하는 것이 중요하다. 더 이상 대기업과 중소기업을 대척점에 놓는 이분법적 관점으로는 성공적인 혁신생태계를 만들어 갈 수 없다. 공정거래 질서를 다지는 제도적 장치들은 그간 꾸준히 개선·보완되어 왔다. 이를 바탕으로 상생·협력적 혁신 체계를 구축하는 것이 중요하다.

경쟁력 있는 혁신생태계를 조성하기 위하여 혁신 거버넌스를 일원화할 필요가 있다. 대기업과 스타트업의 혁신을 통합적으로 지원하는 ‘산업혁신부’의 신설을 제안한다. ‘산업 혁신 부’는 현행 ‘중소벤처기업부’의 기능과 ‘산업자원부’의 산업정책 업무를 통합한다.

저성장 기조에서 벗어나 잠재 성장률을 높이기 위해서는 새로운 전략산업을 육성하는 노력도 병행되어야 한다. 미래에는 어떤 산업이 새로운 성장 동력이 될까? 국내외 자본시장의 투자 동향은 이에 대한 직관적인 답을 제공한다. Financial Times는 2020년 중 시가총액(market capitalization)이 1조 달러 이상 증가한 산업들을 조사하였다. 디지털·플랫폼·바이오 관련 산업들의 시가총액이 가장 많이 증가하였다. 미국과 한국 자본시장의 시총 변화도 같은 결과를 보여준다. 양국 자본시장은 디지털 산업(플랫폼산업 포함)과 바이오산업을 미래산업으로 예고하고 있다.

[그림 13] 2020년 중 시가총액 1조 달러 이상 증가한 산업군 (출처: Financial Times. 2020.6.17. 기사)

[그림 14] 미래 산업에 대한 자본시장의 평가 (출처: NH투자증권 리서치 센터)


우리나라는 디지털 산업 분야가 주된 성장산업으로 자리 잡고 있으며, 이 분야에서 선도적인 경쟁력을 보유하고 있다. 그러나 현재의 우위를 계속 유지해 나갈 수 있을지는 누구도 장담 못 한다. 미국·중국은 물론 전통적인 기술 선진국들도 기술 패권 경쟁에 국가의 명운을 걸고 있다. 반도체, 2차 전지 등 이미 앞서가고 있는 분야에서는 초격차(超隔差)를 만들어 추격 여지를 없애는 한편, 선도적인 기술 개발을 통해 새로운 성장산업을 지속해서 육성해 나가야 한다.

[그림 15] 한국과 일본의 세계 1등 제품수가 같아졌다.

[그림 16] 100대 수출품에서 한국이 차지하는 비중 (출처: 정보통신정책연구원. 2020)
※ 미국은 전산업 분야에 고루 1등 제품을 보유하고 있으나, 특히 의료바이오, 항공우주에서 초강세, 일본은 자동차(특히 전기차) 및 관련 부품, 반도체/소재, 광학제품 등 강세, 독일은 자동차 및 관련 부품 강세를 보이고 있는 반면, 한국은 가전, 디스플레이, 2차전지, 메모리반도체에서 1등 제품을 보유하고 있다.

바이오산업의 융합적 거버넌스 창출할
‘생명과학부' 신설 제안

정부는 한국경제를 ‘추격형 경제’에서 ‘선도형 경제’로 전환하고 혁신성장을 주도할 3대 중점 육성산업으로 ‘미래형 자동차’, ‘비메모리 반도체’와 함께 ‘바이오’분야를 선정하였다. 이어 5월에는 연구개발비를 연 4조 원으로 확대하고 국가 바이오 빅데이터 구축 및 규제 철폐 등을 통해 바이오헬스 분야를 한국의 5대 수출 주력산업으로 육성하는 ‘바이오헬스 산업 혁신전략’을 발표했다.

바이오산업은 반도체와 디지털 산업에 이어 새로운 성장 동력 산업이 될 잠재력을 가지고 있다. 과학기술정보통신부의 2017년 생명공학 백서에 따르면 글로벌 바이오 시장은 2030년 4.4조 달러로 급성장할 것으로 전망된다. 이는 반도체, 자동차, 화학제품 등 3대 산업의 합계인 3.6조 달러 이상의 규모이다.

그러나 생명과학 산업을 통합적으로 인식하고 정책적 지원체계를 마련하는 데는 다소 아쉬운 부분이 많다. 현재 우리나라 바이오산업 정책기능은 세 군데로 나뉘어 있다. 의약 분야는 보건복지부에, 농업과 식품은 농림식품부, 수산은 해양수산부에 정책기능이 분담되어 있다. 다른 나라 사정도 마찬가지다. 각기 독특한 정책 고객들이 있어 다른 나라도 유사한 분담구조로 되어 있다.

바이오산업은 융합을 통해 더 나은 성과 창출이 가능하다. 많은 연구는 특히 의약, 헬스케어 분야와 농업 식품 분야는 융합을 강조하고 있다. 다양하게 흩어져 있는 생명 관련 산업을 고객군별로 나눌 것이 아니라, 융합과 시너지 관점에서 통합적 정책 거버넌스를 창출한 필요가 있다. 이러한 융합적 거버넌스를 창출하기 위하여 ‘생명과학부' 신설을 제안한다. 생명과학부는 보건복지부 기능 중 의료·제약·보건 행정과 농림식품부의 농업·임업·식품, 해양수산부 수산행정을 하나의 거버넌스 아래 통합하여 수행하도록 한다.


환경과 에너지 정책을 융합
'환경에너지자원부' 신설 제안

신기후(新氣候)체제 출범으로 우리나라도 탄소 배출 감축 목표를 가속적으로 추진해야 할 시점에 놓여 있다. 우리나라의 기후변화 대응 성과는 OECD 국가 중 가장 낮은 수준이다. OECD 회원국 중 다섯 번째로 온실가스 배출이 많으며 가장 빠른 온실가스 배출 증가율 보인다. UNEP(2018)는 우리나라 기후변화 정책이 미흡하다고 평가하고 있다. 기후변화 대응 노력을 소홀히 하면 기후 관련 한국의 신인도는 더욱 낮아질 우려가 있다.

[그림 17] 주요국가의 GDP 성장률과 온실가스 배출량의 탈동조화(Decoupling) 지수 (출처: 국회 예산정책처)

[그림 18] 우리나라의 온실가스 배출량과 경제성장률 (출처: 국회예산정책처)


新 기후체제로 인해 기후변화 관련 규제가 새로운 무역 장벽으로 대두될 가능성도 있다. 특히 온실가스 배출 감축에 적극적인 유럽 국가들은 환경규제를 통하여 우리 수출 및 산업 생산에 영향을 줄 가능성이 커지고 있다. OECD 국가와 동떨어진 기후변화 대응 성과는 수출경쟁력을 제약할 수도 있다.

기후변화 관련 산업을 전략산업으로 육성함으로써 생명산업과 함께 새로운 성장 동력 산업으로 육성하는 정책 전환이 필요하다. 이를 위해서는 에너지 정책과 산업을 환경정책과 적극적 융합함으로써 혁신을 이끌어낼 필요가 있다. 환경산업과 에너지산업을 융합하는 ‘환경에너지자원부’의 신설을 검토할 만하다. 기존 환경부 기능에 산업자원부의 에너지 자원정책 기능을 통합적으로 수행한다. 통합 부처는 에너지 정책과 환경정책 기능 간의 갈등을 줄이고 조화를 도모하는 정책을 창출할 수 있을 것으로 기대된다. 기후변화 대응 성과도 눈에 보이는 차이를 만들어 낼 것이다. 무엇보다도 기후변화 대응에 대한 강한 의지를 표명함으로써 기후대응 관련 부정적 이미지를 완화하는데 기여할 것으로 보인다.

이상 새로운 변화에 직접 관련된 정부 기능을 중심으로 재편 방안을 살펴보았다. 이외에도 정부 기능의 재편을 해야 하는 요소들은 많다. 이들에 대한 논의들은 정부 개편이 본격적으로 거론되는 시점에서 더욱 깊이 있게 다루어질 것이다. 여기서는 간략하게 핵심적인 내용만 정리하고자 한다.

모빌리티 혁명을 선도하는
통합 교통 물류 거버넌스 구축(교통부)

모빌리티 혁명이 육상·해상·공중에서 공통적인 기술적 기반을 가지고 이루어진다는 점에 착안하여 이를 통합적으로 다루는 부처의 창설을 제안한다. 교통과 물류는 수단별로 따로 움직이는 것이 아니라 상호 연계되어 운용될 때 최적화가 가능하다는 점에서도 통합적 정책부처의 필요성이 있다.

국토 공간 재설계와 주거복지 확대(국토 주택부)

스마트 기술의 접목, 산업구조의 변화, 고령화 심화는 산업화 시대의 국토 공간 설계와 다른 관점을 요구한다. 도시 공간은 물론이고 농산어촌의 변화도 새로운 관점에서 접근이 필요하다. 특히 고령화로 농산어촌에 빈집이 늘면서 주거환경이 급격히 변화하고 있다. 교통과 물류 수송정책이 교통부로 이관될 경우 국토정책은 주거정책에 중점을 둔 정책기능을 발휘할 수 있을 것으로 예상한다.

국민의 안전과 복지 전달 체계를 일원화
(행정복지안전부/내무부)

복지정책은 지방자치단체와 연계하여 효율적인 복지전달 체계 운영이 가능한 행정안전부로 통합 이관하여 운영하는 것을 제안하고자 한다. 복지 행정은 지방자치 조직과 긴밀한 연계를 가지고 작동되어야 한다. 재난 및 생활 안전 위해 요소와 복지 수요는 지방마다 여건이 다르므로 지역 여건에 최적화된 체계를 구축할 필요가 있다.

K-뉴딜의 성공적인 실행을 위해서는
정부 기능의 혁신적 재편이 필요하다

새로운 변화에 대응한 주요한 정책기능의 재편 방향에 대해 살펴보았다. 정부는 4차 산업혁명 물결에 적극 대응하고 한국경제의 재도약을 위한 ‘한국판 뉴딜’(K-New Deal) 정책을 발표하였다. K-뉴딜 정책은 과거 산업화 시대에 자원 투입을 통한 추격형 경제에서 원천기술 개발을 선도하는 ‘초일류 경제’ 구축을 목표로 한다.

이러한 목표는 산업화 시대의 정부 조직으로는 달성하기 어렵다. 지능정보혁명 시대의 제품을 산업화 시대의 ‘공장’에서 만들어 낼 수 없는 노릇이다. 규제든 지원이든 변화하는 경제에 걸맞은 정책이 만들어지기 위해서는 정책기능 자체가 새롭게 재설계되어야 한다.

거시정책을 통한 자원 투입 수준의 조절만으로는 저성장 흐름을 되돌리기 어렵다. 첨단 기술 개발을 통해 기술전쟁에서 우위를 확보해야 하고, 혁신을 통해 생산성 향상이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 ‘기술주도형 경제 시대’에 걸맞은 새로운 정부 조직 설계를 고민할 때이다.

새로운 조직 설계의 공통 원리는 ‘융합’이다. 혁신적 아이디어와 새로운 사업들이 산업화 시대의 경계를 자유롭게 넘나들며 확산할 수 있도록 융합적 제도를 만들어 내어야 한다. 혁신으로 사라지는 일자리를 혁신이 다시 만들어 내도록 지원해야 한다. 그래야 혁신과 일자리가 조화될 수 있다. 제도는 조직과 기능 설계의 산물(産物)이다. 그래서 조직을 바꾸지 않으면 제도도 바뀌기 어렵다. 융합적 제도를 촉진하려면 ‘융합적 조직 재설계’가 이루어져야 한다. 기술정책과 경제기획조정 기능의 통합, 혁신생태계의 통합 거버넌스 구축, 생명과학 산업을 위한 융합적 혁신 체계 구축·환경과 에너지 융합 거버넌스 구축 등은 기술주도형 융합경제에 부합하는 새로운 정부 조직 재편 방향에 대한 제안이다.


1) 전체 노동자 중 55세 이상 노동자들이 1% 증가하면 1인당 노동생산성 증가율은 약 0.3%p 하락하는 것으로 추정하고 있다. “안선영․김동헌(2014), 노동력의 고령화는 노동생산성을 저하시키는가? : 한국 사례에 대한 실증분석, 한국경제연구 32.

2) 산업현장에서 필요에 따라 사람을 구해 임시로 계약을 맺고 일을 맡기는 형태의 경제 방식을 말한다. 노동자 입장에서는 어딘가에 고용돼 있지 않고 필요할 때 일시적으로 일을 하는 ‘임시직 경제’를 가리킨다. 네이버 지식백과 한경 경제용어사전.

3) 전병조. 2020.7. 스타트업 육성을 통한 일자리 위기 극복. 여시재 인사이트.

4) 윤윤규, 방형준, 노용진. ‘ 혁신형 중소기업과 청년 일자리 창출’ 고용·노동 브리프 제87호(2018-02)

5) 전병조. 2020.9. 개방적․협력적 스타트업 생태계 조성. 여시재 인사이트.

필자 전병조는 서울대학교 경제학과를 나와 美 아이오와주립대학교에서 경영학 박사 학위를 받았다. 경제 관료와 ADB(아시아개발은행) 이코노미스트를 거친 뒤 증권사(KB증권) 사장을 지냈다. 현재 여시재 특별연구원으로 있다.


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