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[한일 공존의 해법을 찾아서 ②] 미중 대립의 시대, 미들파워 협력의 전략적 사고 - 미들파워 협력을 통한 지역 질서 유지... 미중 대립 구도 속 ‘헤지’ 전략

와타나베 츠네오 (사사가와평화재단 수석연구원)

2020.12.29

일본 안전보장외교정책연구회(SSDP), ‘Security Studies’ 2020년 12월. Vol 2, No 4.

여시재는 연구 협력관계를 맺고 있는 일본 안전보장외교정책연구회(SSDP)와 한일 양국 앞에 놓인 과제를 논의하고 미래지향적 관계로 나아갈 계기를 마련하기 위한 공동 세미나를 이어오고 있다. 특히 올해 7월에는 한일 양국의 코로나 대응 경험을 공유하는 준비 세미나를 연데 이어 11월에는 양국 정치인들이 참여하는 ‘한일미래대화’를 발족하고 포스트 코로나 시대 한일협력 방안과 관계 개선의 필요성에 대한 의지를 확인했다.

SSDP는 12월 발간한 학술지 ‘Security Studies’를 통해 여시재와 공동으로 진행한 세미나에서 논의된 한일 협력을 위한 제안을 실었다. 첫 편인 오코노기 마사오 게이오기주쿠대학 명예교수의 “새 시대를 위한 한일협력 전략”에 이어 두 번째로 와타나베 츠네오 사사가와평화재단 수석연구원의 “미중 대립의 시대, 미들파워 협력의 전략적 사고”를 공유한다. 두 편 모두 미국 대선 전에 작성된 것으로 일부 문장은 시차를 감안해야 한다. 번역은 가급적 원문의 표현을 그대로 살렸다. [편집자주]

‘안전보장외교정책연구회(SSDP)’는 2016년 10월 출범한 외교 안보 분야 민간 싱크탱크다. 일본의 안전보장 정책, 외교정책에 대한 연구모임과 정책 제언을 하고 있으며, 여시재와 2018년 여시재포럼, 2019년 한일 공동세미나인 FUTURE CONSENSUS DIALOGUE 등을 공동주최하고 있다. SSDP 아키야마 마사히로(秋山昌廣) 대표는 방위 사무차관 출신으로, 여시재 특별연구원도 겸임하고 있다.


코로나19가 야기한
미중 대립의 가속화

코로나19가 국제관계에 끼친 가장 심각한 영향 중 하나는 미중 갈등의 고조다. 코로나 발생 초기 중국 정부가 밝힌 정보가 충분치 않은 데다 코로나로 인한 미국의 피해가 다른 나라에 비해 심각해지며 중국에 대한 트럼프 정부와 미국 국민의 비판은 고조됐다. 한편 중국도 경제 악화에 대한 국민의 불만을 다른 곳으로 돌리기 위해 대외 정책을 국제 공조를 강조하는 ‘마스크 외교’보다는 ‘전랑(戰狼) 외교’로 불리는 대외 강경 자세를 취하고 있다. 이에 미국과 아시아 주변국은 물론 유럽 국가에서도 중국을 견제하는 자세를 보이고 있다.

Cf. 전랑 외교(Wolf Warrior Diplomacy)
중국의 애국주의 영화인 ‘전랑(늑대 전사라는 뜻)’에서 차용해 경제력과 군사력을 바탕으로 늑대처럼 힘을 과시하는 중국의 외교 전략을 지칭한다.

미중 양국이 강경 입장을 보이는 데는 이 같은 각 국의 국내 사정뿐 아니라 세계 1위의 군사, 경제 대국인 미국의 패권에 세계 2위의 군사, 경제대국인 중국이 도전하고 있는 구조적 요인도 반영돼 있다. 이 같은 대립 구도에 대해 그레이엄 앨리슨 하버드대 교수는 역사적 패턴으로서 ‘투키디데스의 함정’이라는 이론적 분석을 붙인 바 있다.1)

미국의 싱크탱크인 CFR(Council on Foreign Relations: 미 외교협회) 회장 리차드 하스는 “코로나19는 역사의 흐름을 바꾼다기보다는 가속화시킬 것”이라고 지적했다.2) 이 같은 지적은 코로나 이후 가속화하고 있는 미중 갈등 상황 또한 잘 설명해 준다. 이미 코로나가 확산되기 전인 2019년까지 트럼프 정부는 2017년 국가안보전략3) 을 비롯한 일련의 문서에서 중국을 러시아와 더불어 기존 국제질서에 도전하는 수정주의 세력으로 규정했다. 국제적으로 미중이 ‘신냉전’에 들어갔다는 시각이 널리 퍼졌다.

다만 코로나가 전 세계로 확산되기 직전 트럼프 대통령은 중국의 감염병 대응 노력에 낙관적인 입장을 보였고, 심지어 중국의 대응을 높이 평가하고 감사의 말을 전할 정도였다.4) 그러나 미국 내 감염이 확산되고 감염 방지를 위한 봉쇄 조치로 인해 경제가 악화되자 2020년 4월 고용통계의 미국 내 실업률이 14.7%를 기록했다.5) 이는 리먼 사태 직후인 2009년 10월 기록했던 10.0%를 넘어 1929년 대공황 시기에 육박하는 수치이다. 트럼프의 재선을 위한 가장 큰 자산이었던 경제성장이라는 실적이 사라져버리자 트럼프 행정부와 공화당은 중국에 대한 비판을 본격화하게 된 것이다.

대중(對中) 강경 이미지
재선 전략으로 가져간 트럼프

그 배경에는 미국 국민이 가지고 있는 중국에 대한 강한 불신감이 있다. 미국 여론조사기관인 모닝컨설트(Morning Consult)에 따르면 트럼프 대통령의 코로나 대응을 긍정적으로 평가하는 응답자는 공화당 지지자의 경우 83%인 반면 민주당 지지자는 13%에 불과했다. 코로나 감염병의 책임 소재를 묻는 질문에 전체 응답자의 35%가 중국에 책임이 있다고 응답해 트럼프 대통령에게 책임이 있다고 답한 28%보다 많은 것으로 조사됐다. 그러나 지지 정당별로 보면 공화당 지지자들은 59%가 중국에 책임이 있다고 답했으며 6%만이 트럼프 대통령에게 책임을 물었다. 민주당 지지자들은 20%가 중국에 책임을 묻고 47%가 트럼프 대통령에게 책임을 물었다. 특정한 지지 정당이 없는 응답자들은 31%가 중국에, 26%가 트럼프 대통령에게 책임을 묻는 것으로 나타났다.6) 이 같은 결과는 트럼프 대통령이 재선을 위해서는 비당파적 유권자들에게 코로나의 책임을 중국에 돌려 대통령의 책임을 전가하는 내용의 메시지를 전하는 것이 효과적이라는 것을 시사한다.

또 조 바이든 전 부통령의 아들 헌터 바이든은 중국 기업과 비즈니스 관계를 맺고 있고, 오바마 행정부는 중국에 유화적인 입장을 취해왔다. 이에 기반해 트럼프의 선거 캠프에서는 바이든 후보를 중국에 유화적인 후보로 유권자들에게 각인시키는 선거 전략이 효과적이라고 여겼다.7) 여기에 6월 말에 발간된 존 볼턴 전 국가안보보좌관의 회고록이 새로운 변수가 됐다. 책은 자신의 재선을 우선 과제로 설정한 트럼프 대통령이 시진핑 주석에게 미국산 농산물을 사도록 요구하고 대신 홍콩 민주화 운동과 신장위구르 자치구에서의 인권유린 문제는 눈감아 줬다는 것을 폭로했다.8) 이 때문에 트럼프는 중국에 더욱 강경한 자세를 취해야 하는 압박을 받았다.

6월 후반부터 7월까지 폼페이오 국무장관을 중심으로 오브라이언 백악관 국가안보보좌관, 레이 FBI 국장, 바 법무장관 등 정권 핵심 인사들이 연달아 중국에 대해 전례 없는 비판을 쏟아냈다. 이 시기는 볼턴 회고록에 대한 반응이 확산된 시점과 맞물린다. 이들은 중국과의 무역 협상에서 트럼프 대통령이 성과를 거두는데 방해가 되지 않으려고 중국에 대한 강경 입장을 자제해왔을 것이다. 그러나 미국 상황이 악화되자 이들은 중국에 강경 입장으로 함께 선회한 것으로 보인다.

민주당 정권에서도
미국의 대중(対中) 강경 자세 이어질 것

트럼프 정부의 대중국 강경 자세는 재선 전략으로서 단기적 요인에 기반한 측면이 더 크다. 그러나 장기적인 미중 관계 측면에서 봤을 때, 양국 관계를 상호 대항(対抗)적인 방향으로 전환시키는 결정적 모멘텀을 제공했다. 예를 들어 대통령 선거에서 트럼프와 대결하는 민주당의 바이든 후보와 그 주변의 전문가들은 트럼프 정권의 대중국 강경 입장에 대해 동맹국을 중시하지 않는 점은 비판하고 있지만 중국의 문제적인 행동을 바꿔야 한다는 입장은 일치하고 있다.

바이든 부통령 밑에서 안보담당 보좌관을 역임한 제이크 설리번(Jake Sullivan)은 커트 캠벨(Kurt Campbell, 전 오바마 행정부 국무부차관보)과 공동 집필한 ‘포린 어페어스(Foreign Affairs)’ 기고에서 지금까지 미국의 중국에 대한 포용 정책의 실패를 솔직하게 인정하고, 앞으로 더욱 강경한 입장을 취할 것을 제안했다. 기고에 따르면, 미국은 그동안 중국의 세계무역기구(WTO) 가입을 지원하고 시장을 중국에 개방한 반면 중국은 보호주의 노선을 취하고 지적재산과 기술을 탈취했으며 공식∙비공식적으로 시장 진입 장벽을 쌓아왔다. 설리번과 캠벨은 대중국 포용 정책의 잘못은 중국의 정치, 경제, 외교 정책에 근본적인 변화를 가져올 수 있다고 믿었던 것이라고 지적했다. 이들은 대부분의 미국 기업들이 더 이상 중국의 차별적 관행을 받아들이지 않을 것이라고 강조했다. 중국 정부가 고용한 해커들이 지적재산을 훔치거나 중국에 진출한 미국 기업들에 자회사나 조인트 벤처 설립을 통해 기술이전을 강제하고, 거대 국유기업에 보조금을 제공하는 등의 행위들을 예로 들며 대중국 포용 정책으로부터의 탈피를 요구하고 있다.9)

민주당 중도파,
대중국 포용 정책 실패 자인

민주당 중도파들의 이 같은 인식은 폼페이오 국무장관이 2020년 7월 23일 닉슨기념도서관에서 연설한 내용과 방향성이 일치한다. 폼페이오 국무장관은 닉슨 정부가 1972년부터 시작해 반세기에 걸친 대중국 포용 정책이 실패함으로써 중국이 더욱 권위주의적으로 변했으며 앞으로 미국은 중국 공산당에 맞서야 한다고 언급했다.10)

즉, 11월 대통령 선거에서 트럼프 대통령이 당선되든 바이든 부통령이 당선되든 미국의 대중국 자세는 어려워질 것이라고 상정해야 한다. 오바마 정부와 트럼프 정부가 ‘내향적’인 자세를 강조한다고 하더라도 세계의 패권을 중국에 양보해도 된다고 생각하는 미국인은 없다. 퓨리서치센터(Pew Research Center)의 2020년 3월 여론조사에 따르면 공화당 지지자 중 72% 이상, 민주당 지지자 중 62%가 중국에 대해 부정적인 인식을 보였으며 미국이 세계의 지도국가인 경우 세계가 좋아질 것이라고 응답한 미국인은 91%였으며 중국이라고 응답한 사람은 4%뿐이었다.

닉슨부터 이어진
대중 포용 정책과의 결별

1972년 닉슨 행정부는 미국의 대중 정책을 기존의 ‘봉쇄’에서 ‘포용’으로 전환했으며, 이 같은 기조는 트럼프 행정부가 ‘대항적’ 패러다임으로 바꾸기까지 오랜 기간 이어졌다.11) 앞으로의 미중 관계도 지금까지의 역사와 같이 개선과 악화를 반복하겠지만 중국이 국제질서에 협조적인 자세를 보이거나 중국의 경제력과 군사력이 미국인의 눈에 위협으로 비치지 않게 될 때까지 미국의 ‘대항(対抗)적 포용 패러다임’은 계속된다고 생각한다. 만약 갈등이 심화되어 미국이 중국 경제의 완전한 디커플링을 지향하는 식의 봉쇄정책을 내세우게 되면 포용적 패러다임 자체도 끝을 맺을 것이다.

미중 관계의 미래를 전망하는 데 있어 소련 붕괴로 인한 미소 냉전 종식보다는 30여 년에 걸쳐 지속된 미일 무역마찰이 좋은 근거 사례가 될 수 있을 것이다. 미일 무역마찰은 1985년 플라자 합의 이후 일본 경제의 거품 붕괴로 미국인들이 일본을 더 이상 미국 경제의 도전자로 보지 않게 되며 해소되었다. 실제로 중국의 연구자들은 플라자 합의에 관심을 가지고 연구를 진행하고 있다.12)

경제 타격 줄이기 위한
부분적 디커플링

미국의 중국에 대한 경계 의식은 전례 없이 커지고 있으며 군사와 경제 양면에서 대중국 견제 정책은 강해지고 있다. 반면 미국 기업은 현재의 불황 속에서 중국 시장으로부터의 이익을 잃고 싶어 하지 않는 것도 사실이다. 여기서 생각해 볼 수 있는 대안은 군사나 민간 기술에서 미국이 우위를 지키기 위해, 중국 경제를 완전히 분리하는 것이 아니라 하이테크 분야 등 경쟁 가능한 기술로 범위를 좁혀 기술이 중국에 유입되지 않도록 ‘부분적 디커플링(Partial Decoupling or Partial Disengagement)’을 제안할 수 있다.

부분적 디커플링에서는 중국이 전략적으로 자국의 기술과 시장을 막고 있는 것에 대해서 미국만 개방하는 것은 불공평하고 리스크가 있다는 점을 내세운다. 이 인식은 앞에서 언급한 설리번과 캠벨의 논문에도 반영되고 있다. 미국 싱크탱크 NBR(National Bureau of East Asian Research)의 정책 제언에서는 트럼프 정부의 무역전쟁 확대에 대해서 미중 양쪽 모두의 경제를 손상시키는 이유로 부정하였으나 한편으로 중요한 미국의 기술이 중국으로 유출되는 것을 전략적으로 막아야 한다며 ‘부분적 결별(Partial Disengagement)’을 제안하고 있다.13)

실제로 2018년 미국 의회에서는 외국인투자위험조사 현대화법(FIRRMA, Foreign Investment Risk Review Modernization Act)을 초당파적으로 통과시켜 ‘부분적 디커플링’으로 정책 방향을 틀었다. 이 법률은 미국의 대내 투자를 심사하는 외국인투자심의위원회(CFIUS, The Committee on Foreign Investment in the United States)의 권한을 강화하기 위한 법률로, 상세한 내용으로는 미국 대통령은 국가안보 관점에서 미국의 동맹국이나 파트너들이 CFIUS와 동일한 절차를 밟도록 장려하고 상호 연계를 촉진하기 위해 국제적인 활동에 한층 더 힘을 기울여야 한다고 규정하고 있다.14)

2020년 5월 15일, 반도체 분야의 세계 최대 기업인 TSMC(대만적체전로제조)는 중국의 생산 기반을 축소해 미국 애리조나주에 최첨단 반도체 공장을 건설한다고 발표했다.15) 2021년에 공사를 시작하여 2024년에 생산을 시작할 예정이며 총 투자액은 120억 달러이다. iPhone에 탑재되는 CPU는 TSMC가 모두 생산하는 것으로 결정됐다. 이날 미국은 중국 화웨이 기술에 대한 금수조치 강화를 발표했다. 이러한 TSMC의 조치는 미국의 대중국 ‘부분적 디커플링’에 대해 앞서 대응한 사례로 주목할 필요가 있다.

미국에 안보, 중국에 경제 의존
난제 직면한 韓日의 상황

한일 양국은 모두 미국을 주요 동맹국으로 삼아 미군의 상시 주둔을 받아들여 자국의 안전보장을 미국의 군사력에 크게 의존하고 있다. 한편 중국의 이웃나라로서 경제적으로는 중국의 노동력이나 시장에 크게 의존하고 있다. 일본의 이러한 상황은 이미 미국의 연구자들에 의해 ‘듀얼 헤지(dual hedge)’16) 로 지적되고 있지만, 한국은 중국에 대한 경제 의존뿐만 아니라 북한과의 대립구도를 고려할 때 주한미군의 억지력에 대한 군사적 의존도도 매우 높다.

코로나19 이후 중국은 ‘전랑 외교’로 불리는 대외 강경 자세를 강화하고 미국뿐 아니라 인도와 호주를 비롯한 국가들로부터의 반발이 거세지고 있다. 남중국해에는 새로 두 개의 행정구역을 설치한다고 발표했다. 중국 공선이 베트남 어선에 부딪혀 어선을 침몰시켰고 인도와의 국경 분쟁에서는 다수의 사망자를 발생시켰다. 중국의 코로나19 국내 검증을 요구한 호주에 대해서는 보리 수입에 80% 이상의 추가 관세를 부과했다.17)

만약 미국이 트럼프 정부에서 민주당으로 정권교체를 이루더라도 미국이 국제질서에 대한 약속을 중시하는 방향으로 회귀할 것이라고 전망하는 전문가는 적다. 트럼프 대통령은 한국이나 일본 같은 동맹국에 대해 미국의 군사적 위상에 대한 대가로 주둔 경비를 부담하라고 요구하고 있다. 이에 바이든 정부는 국제공조를 중시하는 입장에서 트럼프 정부를 비판하고 있다. 그러나 접근 방식만 다를 뿐 동맹국에게 군사적 재정적 부담을 기대하는 자세는 트럼프 정부와 크게 다르지 않다. 트럼프 대통령은 NATO에 대해서도 군사비 GDP의 2% 이상을 부담할 것을 요구해 왔다. 그러나 이는 본래 오바마 정권 시기에 합의된 내용이다.18)

미들 파워 협력은
미중 대립 휘말리지 않을 ‘헤지’전략

향후 한국과 일본은 ▲한일 양국이 지역 안보에 공헌하길 기대하는 미국과 ▲‘부분적 디커플링’ 정책에 협조하길 바라는 중국 사이에서의 난제에 대처해야 할 것이다. 이러한 상황에서 한국과 일본의 생존과 난제 해결을 위한 열쇠는 호주, ASEAN 각국, 인도, 캐나다와의 미들 파워(middle-power) 협력을 통한 지역질서 유지에 있다. 이 국가들은 중국의 국제규범 이탈을 우려하고 있는 동시에 지금까지의 미국에 의한 지역질서 유지를 지향한다는 점에서 한국이나 일본과 이익을 공유하고 있다.

한일에게 있어 미들 파워는 중요한 경제적 파트너 역할을 하는 동시에 악화되는 미중 대립에 휘말리지 않기 위한 ‘헤지’ 역할을 한다. 그러나 미중 대립이 진행되는 가운데 한국과 일본이 감정적 대립을 이유로 협력이 정체된다면 양국은 큰 손실을 입을 것이다. 한일 모두의 생존과 번영을 위한 미들 파워 전략의 필요성을 인식하고, 그 가치를 서로 공유함으로써 양국에 가로놓인 과제를 극복해 나가야 한다. 한일 협력이 진전된다면 미국과 중국에 대항한 협상력이 될 수 있다. 반면에 한일이 미국뿐만 아니라, 호주, 인도, 동남아시아 국가들로부터의 불만의 씨앗이 될 수도 있다.

한국과 일본은 미중 양쪽 모두와 장기간에 걸쳐 균형을 이루고 관계를 형성해야 한다. 미중관계가 변화하고 있는 지금이야말로 한국과 일본은 대국(大局)을 직시해야 한다. 눈앞의 갈등에 휘말려 자승자박(自縄自縛)에 빠져 스스로 장기적 국익을 해치는 일은 역사에 남을 우행19) 이 될 수 있다.

번역: 노조에 타마미 (SD)


<참고>
1) Graham Allison, “Thucydides Trap,” Foreign Policy, June 9, 2017.
2) Richard Haas, “The Pandemic Will Accelerate History Rather Than Reshape It,” The Foreign Affairs website, April 7, 2020.
3) The White House, National Security Strategy, December 2017.
4) Myah Ward, “15 times Trump praised China as coronavirus was spreading across the globe,” Politico, April 15, 2020.
5) Katia Dmitrieva, “Job Losses for 20.5 Million Americans Herald More Pain to Come,” Bloomberg, May 8, 2020, (updated May 9, 2020).
6) Morning Consult, “National Tracking Poll #200479,” April 24-26, 2020.
7) Jonathan Martin and Maggie Haberman, “A Key G.O.P. Strategy: Blame China. But Trump Goes Off Message,” The New York Times, April 18, 2020 (updated on April 19, 2020).
8) John Bolton, “Exclusive Excerpt: The Scandal of Trump’s China Policy,” The Wall Street Journal, June 17, 2020.
9) Kurt M. Campbell and Jake Sullivan, “Competition Without Catastrophe: How America Can Both Challenge and Coexist With China,” Foreign Affairs, September/October 2019.
10) Michael R. Pompeo, The US Secretary of the State, “Communist China and the Free World’s Future,” at the Richard Nixon Presidential Library and Museum, July 23, 2020.
11) 拙稿「米国の対中戦略観―同盟国はどう考えるべきか?」2019년12월, SSDP(Society of Security and Diplomatic Policy Studies). (영문 “US Strategic Perception on China: Implications for US Allied Partners”).
12) 福島香織 「中国で『日本のバブル崩壊』に注目が集まる理由」日経ビジネス電子版 2018년5월9일.
13) Charles W. Boustany Jr. & Aaron L. Friedberg Partial Disengagement: A new US Strategy for Economic Competition with China, National Bureau of East Asian Research, November 4, 2019.
14) US Department of Treasury, The Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS). 磯部真一「対米直接投資審査の新ルールFIRRMA、2月13日に施行」JETRO『ビジネス短信』2020년2월20일.
15) 伊原健作「TSMC、苦渋の米シフト ファーウェイ制裁で」『日経新聞』2020년6월9일.
16) Eric Heginbotham and Richard J. Samuels, “Japan’s Dual Hedge,” Foreign Affairs, September/October 2002.
17) Joshua Mcdonald, “Amid Escalating Tension With China, Australia and India Strengthen Partnership,” The Diplomat, June 12, 2020. “China punishes Australia for promoting an inquiry into covid-19,” The Economist, May 21, 2020.
18) C.K. Hickey, “NATO Defense Funds Have Been Building for Years, but Trump Wants the Credit,” Infographic, Foreign Policy, December 3, 2019.
19) Barbara W. Tuchman, The March of Folly: From Troy to Vietnam, (Knopf, 1984)

필자 와타나베 츠네오(渡部恒雄)는 1988년 토호쿠대학 치학부를 졸업한 후 치과의사가 되지만 사회과학에 대한 열정을 버리지 못해 미국으로 유학, 1995년 뉴욕의 뉴스쿨 대학 (The New School)에서 정치학 석사과정을 수료했다.

같은 해 워싱턴 DC의 CSIS(전략국제문제연구소)에 들어가 객원연구원, 연구원, 주임연구원을 거쳐 2003년 3월부터 선임연구원으로 일본의 정당 정치, 외교안보 정책, 미일 관계 및 아시아의 안전보장을 연구했다. 2005년 4월 일본에 귀국 한 후 CSIS에서는 비상근 연구원을 역임했다.

미츠이물산전략연구소 주임연구원, 도쿄재단 정책연구 디렉터 및 상석연구원, 사사가와평화재단 특임연구원을 거쳐 2017년 10월부터 상석연구원(수석연구원)으로 연구활동을 계속하고 있다.


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